LA ECONOMÍA PÚBLICA EN EL PERÚ DESPUÉS DEL GUANO Y DEL SALITRE
Crisis fiscal, y élites económicas durante su primer siglo independiente
INTRODUCCIÓN
Este trabajo da cuenta de la crisis fiscal que sacudió a la hacienda pública del Perú entre 1873 y 1895, y de la reforma que la resolvió en los años siguientes, hasta aproximadamente 1920. Para exponer el patrón fiscal anterior hemos debido remontarnos hasta los inicios de la República, incluyendo así la era del tributo indígena y la subsecuente del guano. En medio de la crisis que puso fin a la era del guano ocurrió la guerra del salitre, que en muchos sentidos podría calificarse como un conflicto desatado por los recursos fiscales. Derrotada la alianza peruano-boliviana, el Perú debió ceder a Chile la provincia de Tarapacá, sede de los yacimientos de salitre, así como sufrir la expropiación parcial (y la inmovilización por un tiempo) de sus depósitos de guano. Las ventas de este último recurso y del salitre habían sido las fuentes principales de las que se habían nutrido las finanzas del Estado peruano desde la década de 1840, de modo que en los años de la posguerra debió procederse a una profunda reforma fiscal. Esta debía reducir el nivel del gasto público a la nueva realidad de los (disminuidos) ingresos del erario nacional, al tiempo que procurar el reemplazo de las antiguas fuentes de ingresos con otras nuevas.
Los estudios sobre la formación de las finanzas nacionales en América Latina tras la Independencia han enfocado las dificultades que las nuevas naciones enfrentaron para forjar una estructura tributaria estable y suficiente. La explotación de los derechos de aduana, la venta de territorios, la concesión de monopolios comerciales a particulares y los préstamos internos y del exterior fueron algunas de las soluciones más socorridas, aunque en general fracasaron en conseguir la ansiada estabilización fiscal.1 Algunas décadas después de la Independencia, los atrasos e incumplimientos en el pago de la deuda volvieron difícil continuar con los préstamos del exterior; poco después, el cambio técnico ocurrido en el campo militar y en el del transporte hizo crecer las necesidades de gasto público, sobreviniendo agudas crisis fiscales, de cuya resolución dependió mucho el patrón que seguirían estas naciones. Es sobre este guión que bosquejamos esta porción de la historia fiscal peruana. Para decirlo en otras palabras: nuestra intención es mostrar cómo ocurrió la primera formación de la “economía pública” del Perú. La constitución de esta se alzaba como uno de los requisitos básicos para que se pudiese cumplir la promesa de la Independencia de dar a luz a una república moderna y viable.
La historiografía económica y política de la postindependencia en el Perú no ha dado el debido espacio al tema fiscal. Tras la época de inestabilidad política y estrecheces económicas del primer cuarto de siglo que siguió a la Independencia, se asume que advino un nuevo período, conocido como la “era del guano”, que implicó una etapa de “vacas gordas” para el erario nacional. Por razones que aún se siguen discutiendo (¿corrupción, falla de las élites, precariedad del Estado, maldición de las materias primas, fallas en el timing o en la secuencia adecuada?), se considera que ella fue “una oportunidad desperdiciada” para el desarrollo.2
1. Véase, entre otros, los trabajos de Marichal 1988, Carmagnani 1994, Centeno 2002, Aboites y Jáuregui 2005, Alexander 1992, Lofstrom 1983 y Gootenberg 1997. Asimismo, los reunidos en Liehr, ed., 1995; Jáuregui, coord., 2006; Prados y Amaral, eds., 1993; y Bordo y Cortés Conde, eds., 2001.
2. Basadre 1981.
Cuando las cosas comenzaban a cambiar, en la década de 1870, conformándose una élite civil nacional que, por fin, sacudiéndose de medio siglo de tiranía de los caudillos de la Independencia, lograba el control del gobierno, irrumpió la guerra con Chile, que descalabró todo el desarrollo anterior y devolvió al país a las condiciones del momento de la emancipación. La posguerra, a partir de 1884, coincidió felizmente con un crecimiento de la demanda mundial por materias primas, coyuntura a la que el Perú pudo engancharse gracias a la acción del propio capitalismo internacional. Así, la economía “se hizo más burguesa a condición de ser cada vez menos nacional”.3 El boom de la exportación de materias primas devolvió a los peruanos a un nuevo pero más moderado ciclo de vacas gordas, hasta que se produjo el crack de 1929, que implicó una nueva fase de estrecheces e inestabilidad.
Durante las épocas de bonanza, que correspondían a las de auge exportador, la política también “mejoraba”: se creaban partidos con ideologías y programas, que lograban movilizar e influir a buena parte de la población y competían electoralmente por alcanzar el poder; mientras que en las fases de contracción los partidos se disgregaban, siendo reemplazados por caudillos autoritarios que dirimían a balazos el derecho al trono presidencial. Así, durante la era del guano se formó el Partido Civil, organizado por intelectuales de ideas liberales deseosos de salvar al país de la anarquía militarista y por oligarcas del guano interesados en recuperar la función de contratistas privilegiados del Estado, que acababan de perder. Mientras que con ocasión del siguiente auge exportador, nacieron otros partidos, como el Constitucional, el Demócrata y el Liberal, que compitieron con el renacido civilismo (del Partido Civil) durante el período que Jorge Basadre bautizó como “la República aristocrática” (1895-1919).4
En esa secuencia de alzas y bajas marcadas por el comercio de materias primas se perdió de vista la acción política del gobierno y la manera como este no solo marcaba la continuidad entre dichas fases, sino que influía en su cronología y en su propia marcha. Poca reflexión hubo acerca de por qué ocurrió esa sintonía entre bonanza primarioexportadora y desarrollo político, y viceversa; ni en general se intentó vincular los procesos económicos a los políticos, cual si corriesen por carriles independientes.5
El estudio de la perspectiva fiscal puede salvar este vacío al fijarse en el tema de cómo el auge exportador se transmitió a la esfera de acción del Estado, cómo la organización de este mismo se vio transformada por dicho auge y cómo, al fin, la relación del Estado con la población y con el resto de la economía cambiaba según se adoptasen distintos esquemas de tributación y gasto público.
La fiscalidad y la constitución del Estado Los temas fiscales son una perspectiva útil e importante —clave, podríamos añadir— para el estudio de la formación y evolución del Estado y de cómo este se ha vinculado a la estructura económica y social del país.6 Materializada en impuestos que hay que cobrar, deudas, salarios y pensiones que hay que pagar, infraestructura y servicios que hay que costear y mantener, la fiscalidad ofrece lo que Gabriel Ardant llamó una “fisiología” del Estado, que dota a los historiadores de una serie de indicadores concretos, posibles de observar e incluso de medir a lo largo del tiempo, permitiendo una reconstrucción histórica objetiva y comparable.7
Sea porque la formación de los estados haya resultado de los conflictos entre los pueblos (y en este sentido podríamos decir que la guerra del salitre efectivamente transformó tanto al Estado vencedor como a los derrotados),8 o de la necesidad de los hombres por constituir un poder que asigne y haga respetar los derechos de propiedad,9 el hecho es que los aparatos estatales, para subsistir y consolidarse, requerían de medios que les permitiesen ejercer el monopolio de la violencia legítima dentro de sus territorios.10
3. Bonilla 1973.
4. Basadre 1963:
5. La salvedad sería la asociación que trazaron algunos autores, como Yepes y Bonilla, entre el contrato Dreyfus de 1869 y la creación del Partido Civil en 1871 (que apareció primero bajo el nombre de Sociedad Independencia Electoral). Véase Yepes 1972: 95-86 y Bonilla 1974: 122.
6. Entre los trabajos pioneros en esta perspectiva pueden mencionarse a Schumpeter 1954 y Peacock y Wiseman 1961.
7. Ardant 1975.
8. Tilly 1992.
9. North 1984.
10. Weber 1988 [1918].
Así como Marx planteó que las condiciones y los medios materiales de supervivencia de las personas eran las que determinaban su ser social y su conciencia,11 podríamos decir que la naturaleza del Estado y sus relaciones con la sociedad resultaban, sino determinadas, al menos poderosamente modeladas por la manera como este procuraba sus ingresos y los gastaba.
Dentro de esta perspectiva, el estudio de las crisis y las reformas fiscales resulta de un particular interés para el historiador, puesto que de ordinario sirve para poner de manifiesto los intereses económicos de los grupos sociales, las coaliciones que establecen con otros grupos y su capacidad efectiva para influir o determinar las políticas públicas. La teoría de la hacienda pública, así como la historiografía sobre el tema, han resaltado frecuentemente las fuertes vinculaciones que las crisis y reformas fiscales han tenido con la lucha política, las tensiones sociales y el proceso de formación del Estado.12 No casualmente han venido asociadas a las grandes revoluciones sociales.13
La crisis fiscal puede en principio ser definida como la ocurrencia de un déficit fiscal que no logra ser satisfactoriamente resuelto por las vías ordinarias a las que hasta entonces había recurrido el Estado, como impuestos, confiscaciones, préstamos, venta o arriendo de bienes públicos. En ocasiones, fue el propio intento de conjurar un déficit fiscal mediante un nuevo gravamen, una expropiación de la riqueza de los particulares o de sus organizaciones, o un préstamo forzoso, lo que desató la crisis social y política.14
11. Marx 1973 [1859].
12. “Toda reforma fiscal plantea siempre un problema de naturaleza política —el del conflicto de intereses y poderes de los contribuyentes a quienes afecta— y supone siempre una solución política —el reparto al que se llega del poder económico entre las distintas clases sociales—” (Fuentes Quintana 1990: 423).
13. La revolución norteamericana de 1776 o la francesa de 1789, por ejemplo, serían incomprensibles sin la noción o concepto de crisis fiscal (Bonney 1998).
14. En el caso de la Independencia del Perú, las medidas fiscales aplicadas por los últimos virreyes para financiar la defensa del imperio español frente a los arrestos de los patriotas del Río de la Plata y Nueva Granada tuvieron como efecto que parte de la población peruana abandonase su postura inicial de defensa de la monarquía española. Véase Hamnett 1978 y Anna 2003. Esta idea también ha sido aplicada para la historia de la independencia de toda la América hispana. Véase Lynch 2004 y Te Paske 1982.
También aconteció que la conmoción producida por una revolución social impidió o dificultó la recolección de impuestos, deviniendo dicha revolución en una crisis fiscal. Las crisis fiscales podían desatarse a raíz de acontecimientos extraordinarios, como una guerra o la amenaza de la misma, o una severa catástrofe (una epidemia, un terremoto), que incrementaban de forma repentina la necesidad de gasto público.15 Aun cuando en el pasado tales acontecimientos eran tan ordinarios y frecuentes que difícilmente podrían calificarse de “imprevistos”, servían para volver más patética la poca flexibilidad de la estructura fiscal “tradicional” o de “Antiguo Régimen”.
Otra fuente de las crisis fiscales sería la conocida ley de Wagner: la tendencia “natural” de los estados a incurrir en déficits por su deseo de ganar legitimidad ante la población, gastando en ella más de lo que recauda a título de impuestos.16 El gobierno obtendría así popularidad, pero solo al costo de incubar una futura crisis fiscal. La rápida rotación de los gobiernos tras la instauración de los regímenes republicanos o constitucionales favorecería esta práctica, en la medida que las consecuencias de la compra de la popularidad se trasladarían al siguiente gobierno. La progresiva extensión del derecho del sufragio a los grupos sociales menos favorecidos aumentó la tendencia expansiva del gasto público, dado que estos nuevos votantes tenían ahora un arma eficaz para hacer escuchar sus necesidades, que eran muchas.17
En un sentido más amplio, las crisis fiscales expresarían la debilidad del Estado como organización capaz de interpelar a la población, y la rigidez o esclerosis de las instituciones y las estructuras económicas y sociales de una nación.18 Philip Hoffman y Kathryn Norberg sostuvieron que solamente los gobiernos que gozaban de amplia legitimidad y eran genuinamente representativos podían ser capaces de levantar grandes empréstitos o de cobrar ingentes sumas de impuestos.
15. Tilly 1992 y Centeno 2002.
16. Campbell 1993: 167-168 y O’Connor 1973.
17. Peacock 1995.
18. Bonney 1999.
Los gobiernos despóticos y totalitarios, en cambio, estarían condenados a no poder nutrir sus finanzas por la vía de los impuestos, sino por otras más arcaicas, como los bienes patrimoniales o el manejo de monopolios, sujetas a una mayor inestabilidad y, a la larga, a un menor rendimiento.19
Una crisis fiscal expresaría en tal sentido la pérdida de legitimidad del gobierno o un desajuste entre sus planes de gasto y su fuerza política.20 De otro lado, la idea de “ciclo crediticio” de Carlos Marichal para la historia de América Latina podría ser extrapolada también a la fiscalidad.21 Tendríamos así ciclos de dos fases, en los que a una época de reforma, en que el aparato tributario se ajustaría a las nuevas posibilidades que le permiten los cambios ocurridos en la estructura económica y social vigente, consiguiendo financiar los planes de gasto público, sobrevendría otra en que las maniobras elusivas y evasivas frente a los impuestos que van tomando los agentes económicos (entre las que debería incluirse la progresiva concesión de exoneraciones logradas por los allegados al poder o por bloques regionales o sociales, estos últimos mediante maniobras políticas), junto con las transformaciones ocurridas en la economía, dejan desfasado, perforado e inerme el esquema tributario, creando el escenario propicio para una crisis fiscal. En cualquier caso, al concepto de crisis fiscal va asociado el de reforma fiscal, en la medida que esta resulta su consecuencia; sin embargo, ninguna reforma resuelve los problemas de hacienda para siempre. La reforma fiscal se ha entendido a veces como una racionalización del sistema, en el sentido weberiano, asimilándose a lo que sería la “modernización fiscal”.22 Supondría así la abolición de privilegios, exenciones o subsidios que hayan terminado cobrando un cariz arbitrario, así como la introducción de imposiciones que conlleven un nuevo tipo de relación entre el Estado y la economía, o entre aquel y la sociedad civil.
19. Hoffman y Norberg, eds., 1994: Introducción.
20. Sin embargo, en la época contemporánea, dominada por los impuestos a la renta y al valor agregado, la capacidad de recaudación de un gobierno podría depender más de aspectos meramente técnicos, como, por ejemplo, aplicar las retenciones del impuesto antes de que pasen a las manos de las personas, haciendo de las grandes empresas entes recaudadores.
21. Marichal 1988: 12-15. 22. Pro 2005.
La imposición del income tax en Inglaterra en 1799, o del timbre en México en 1869, o del impuesto a la renta en este mismo país entre 1924 y 1925 representaron nuevos umbrales en las relaciones entre el Estado y la sociedad, en el sentido que modificaron los derechos y deberes económicos de las personas.23 Asimismo, permitieron un mayor registro del Estado sobre la economía de las personas, aumentando las posibilidades de imposición, a la vez que dotaban a los agentes de una mayor seguridad en sus transacciones. La creación de condiciones que permitan la ampliación de la base tributaria, como por ejemplo la formalización o titulación de la propiedad, o la preparación de un catastro del territorio, también deberían comprenderse entre los elementos de una reforma fiscal.24
En la historiografía, la estrella de las reformas fiscales ha sido en todo caso la reforma tributaria. Fuentes Quintana recuerda el aforismo de que “Detrás de una verdadera reforma tributaria hay siempre una revolución”.25 Las reformas tributarias afectan los intereses económicos y desafían los poderes de grupos específicos, por lo que resultan, para él, de una sutil química entre la destreza técnica y la habilidad política para aplicar la nueva mecánica impositiva. Advierte que no deben ser entendidas como un acontecimiento específico en una fecha precisa (como la dación de una ley creando un impuesto), sino como un conjunto de medidas que van ocurriendo poco a poco, aunque impulsadas por un mismo plan. En suma, la reforma fiscal sería el proceso por el cual la estructura tributaria se transforma para dar un salto cualitativo en el nivel de los ingresos, lo que siempre supone una afectación de los derechos de propiedad y ciertos cambios en el marco institucional.26
El nacimiento de los estados modernos en Europa occidental entre los siglos XV y XVIII, así como las transformaciones fiscales influidas por el liberalismo y la idea del bienestar social durante los siglos XIX y XX, han sido los temas más frecuentados por la historiografía fiscal. Algunos autores han llegado a proponer una secuencia evolutiva del proceso fiscal, en el que se pasaría de una estructura de “Antiguo Régimen” a una “liberal”, para desembocar en la del “Estado de bienestar”.
23. Para el caso de México, véase Carmagnani 1994, Marichal 1994 y Aboites y Jáuregui, coords., 2005.
24. Pro 1992: cap. 3.
25. Fuentes Quintana 1990: 370. 26. North y Thomas 1978: cap. 8.
La hacienda del Antiguo Régimen se caracterizaría por la imposibilidad de distinguir entre los intereses públicos y privados, tanto en las labores de recaudación cuanto en las de gasto, al punto que las prácticas que ahora llamaríamos fraudulentas eran comunes y socialmente aceptadas. La hacienda liberal se regiría por los principios de equidad, equilibro presupuestario y Estado mínimo, lo que condujo a imposiciones de baja tasa, con proporcionalidad según los ingresos o el consumo de los contribuyentes, y énfasis en la legalidad y la seguridad jurídica de los tributos. La fase del Estado de bienestar, por su parte, se caracterizaría por una intención redistributiva, una presión fiscal diferenciada contra las rentas altas y una mayor regulación de las actividades económicas.27 En cuanto al tipo de gasto, en la fiscalidad tradicional el peso mayor recaía en el gasto militar, que a su vez era también responsable de la mayor parte de la deuda pública. En la fase de la hacienda liberal, este patrón es reemplazado por el gasto de inversión en infraestructura y en ayuda al desarrollo, mientras que en el Estado de bienestar la tajada más importante del gasto correspondería a los servicios y transferencias sociales y a las pensiones.28
Harley Hinrichstrazó una periodización de las imposiciones fiscales que ha tenido gran aceptación. Rechazando la tesis de que la modernización tributaria consistiría en el reemplazo de los impuestos indirectos por los directos, él postuló que tanto en las imposiciones directas como indirectas debería distinguirse entre tributos antiguos y modernos. En la sociedad “tradicional” predominaban los impuestos vinculados a la propiedad o a la producción agraria (impuestos directos de tipo antiguo), mientras que aquellos ligados al comercio, como los aranceles de aduana y los peajes (impuestos indirectos de tipo antiguo), tenían un papel solo complementario. Una buena parte de los ingresos del Estado procedía de sus bienes patrimoniales. Distingue luego dos fases transicionales, en las que los impuestos ligados al comercio crecen, especialmente algunos impuestos vinculados al comercio interno, como los derechos de consumo o el impuesto sobre las ventas.
27. Comín 1996: 225-226.
28. Vries 1979: 206 y Comín 1996.
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