El
Compendio de Historia Económica del Perú comprende cinco tomos correspondientes
respectivamente a los períodos prehispánico, colonial temprano, colonial
tardío, siglo XIX y siglo XX. Representa un esfuerzo del Banco Central de
Reserva del Perú y del Instituto de Estudios Peruanos por poner al alcance de
la comunidad científica y del público en general, los avances más relevantes en
el conocimiento de los procesos de producción, comercialización y consumo en el
Perú a lo largo de sus distintas épocas.
Los años comprendidos entre 1930 y 1980 constituyeron una era de modernización y conflicto en la economía peruana. Lo primero, porque la población se multiplicó por tres, ensanchando el mercado interno; el territorio comenzó a comunicarse mejor, gracias a la inversión en carreteras, telefonía y aviación comercial; se expandió el gasto público, con la duplicación del número de Ministerios, especialmente en el campo “social”, como la Salud, el Trabajo y la Educación; y se difundió el uso de la moneda de papel, que le otorgó al Estado, a través del Banco Central, una poderosa herramienta para influir en la economía. Lo segundo, porque el debate en torno a cómo y hacia dónde debía orientarse el desarrollo económico nacional fue álgido y enconado, lo que resultó en el controvertido experimento militar conducido por el general Velasco Alvarado al final del periodo. Doctos economistas e historiadores analizan en este volumen la marcha de los sectores productivos y exponen las líneas maestras de las políticas desplegadas durante el medio siglo transcurrido entre la gran depresión mundial y el fin del gobierno militar en el Perú. Igual que en los tomos anteriores de esta colección, se añade un anexo cuantitativo de los principales indicadores de la producción, el comercio y las finanzas nacionales.
INTRODUCCIÓN
El tomo quinto del Compendio de Historia Económica del Perú cubre el período de medio siglo transcurrido entre los años 1930 y 1980. Este se inició con el arribo a nuestras costas de la gran depresión mundial iniciada en 1929, mientras su hito final correspondió a la llamada crisis de la deuda en el ámbito latinoamericano. En el Perú esta crisis coincidió, además, con una severa hiperinflación en los años siguientes y con el inicio de las acciones terroristas contra el Estado peruano del grupo político de inspiración maoísta Sendero Luminoso, que desencadenó una década crítica y convulsionada en la historia del país.
Diversas características distinguen al lapso de 1930-1980 de nuestra evolución económica como una era particularmente intensa, en la que se originaron o desarrollaron varios de los rasgos que caracterizan al Perú de nuestros días. El primero de ellos fue el inicio de la “transición demográfica” en el país: el paso de unas tasas de natalidad y mortalidad elevadas, a unas tasas que descendieron marcadamente. En los cincuenta años transcurridos en el período de estudio, la población peruana creció vertiginosamente, de aproximadamente 5 millones a 17 millones de habitantes, relocalizándose, además, mediante la inmigración de la sierra a la costa y del campo a la ciudad. Mientras en el decenio de 1930 dos tercios de la población vivía en la región de la sierra, en 1981 solo lo hacía el 40%, ubicándose la mayor parte (50%) en la región de la costa. Se iniciaba también un importante crecimiento demográfico en la región de la selva, que para dicho año concentraba por primera vez a un décimo de la población peruana.
En 1930 el Perú era básicamente un país rural, en el que dos terceras partes de la población residía en pequeños pueblos y comunidades campesinas, y solamente un tercio lo hacía en ciudades y pueblos grandes. En 1981 dichas proporciones se habían invertido, y el número de ciudades mayores a cien mil habitantes (en 1930 solo había una de ese tamaño) sumaba una docena. El tema demográfico es recogido en los capítulos de Nelson Manrique, y Miguel Introducción 12 | Carlos Contreras Jaramillo y Rosa Huamán en este volumen, donde dan cuenta más detallada de las importantes transformaciones que definieron un cambio en el rumbo de nuestra organización económica.
La multiplicación por tres de la población y su concentración en las ciudades de la costa (Lima pasó de albergar el 6% de la población nacional en 1930 a 27% en 1981) dio pie a los programas de industrialización que habían tenido poco estímulo en los tiempos pasados, ante la carencia de un mercado interno que reuniese a por lo menos un millón de familias insertadas en él. Tímidamente en los años cincuenta, durante el segundo gobierno de Manuel Prado, y más abiertamente durante los setenta, en el gobierno militar del general Juan Velasco, el Perú adoptó políticas de industrialización por sustitución de importaciones que décadas atrás habían iniciado otros países latinoamericanos, más poblados y urbanizados. El intento industrialista no tuvo el éxito esperado, por causas que Miguel Jaramillo y Rosa Huamán exponen en este mismo volumen.
Otro signo que marcó el período de medio siglo compendiado en este volumen fue el avance de las comunicaciones en el país. La mejora en este terreno fue probablemente menor a la de otros países latinoamericanos, por la extraordinaria complicación del territorio nacional, pero las propias migraciones internas que hemos mencionado antes fueron posibles dada la existencia de carreteras “de penetración” que comunicaban a las principales ciudades de la costa con los valles interandinos. A partir de la década de 1920, los peruanos creyeron constatar que los caminos carreteros eran más económicos y adecuados a las características de la economía peruana de la época (que no demandaba movilizar grandes cargas, salvo en el caso de la minería) que los caminos de hierro de los ferrocarriles. Dejaron de hacerse líneas férreas y comenzaron a abrirse carreteras para vehículos automotores, cuyo menor costo y mayor maniobrabilidad, en comparación con las locomotoras, los volvía asequibles a individuos y empresas particulares, que podían transportar así de puerta a puerta su mercadería, en el horario que quisieran y sin necesidad de trasbordos.
Desde mediados del siglo XX, las regiones de Chachapoyas y Cajamarca quedaron así a solo un día y medio día de viaje, respectivamente, de Chiclayo; los valles de Huánuco, Pasco, Áncash y Junín a una distancia similar, o incluso menor, de Lima; los de Huancavelica y Ayacucho quedaron conectados a medio día de viaje de Pisco e Ica; y las regiones de Cuzco y Puno ya estaban conectadas a Arequipa y Mollendo por medio del ferrocarril, pero también en este caso se construyó una carretera rival de la línea férrea. Las ciudades de la costa quedaban enlazadas, a su vez, por la carretera Panamericana, paralela a la línea costera. Completamente asfaltada desde los años cincuenta, esta desplazó al comercio de cabotaje y al movimiento de pasajeros que antes se había hecho por barcos, lo que trajo el abandono de puertos como los de Islay, Cerro
La migración a las ciudades de la costa produjo varios fenómenos económicos y sociales. Uno de ellos fue la proliferación de la “informalidad”. Sin la infraestructura productiva y legal para recibir a los nuevos pobladores, que carecían de las condiciones requeridas por los empleadores urbanos, y de recursos económicos para comprar una vivienda en el excluyente mercado inmobiliario vigente, la capital de la república vio crecer las invasiones de terrenos en las áreas periféricas, donde se levantaron gigantescos barrios que carecían de servicios domiciliarios. Sus pobladores montaron actividades comerciales y productivas que escapaban de la formalidad a fin de esquivar las cargas fiscales que las gravaban y subsistir con el pequeño margen de ganancia obtenido.
Desde finales de los años veinte también se desarrolló la aviación comercial, que sirvió para enlazar la región de la Amazonía con el resto del país y progresivamente otras ciudades del así llamado “interior”. En los años setenta, la mayor parte de capitales departamentales ya contaba con un aeropuerto y con un servicio de vuelos regulares a la capital de la república. Las carreteras y la integración de la selva abrieron paso a la “colonización” de esta región, que fue aprovechada por muchos campesinos serranos, que desde los años setenta comenzaron a bajar a los valles de la yunga fluvial, donde crecieron ciudades como Tarapoto, Pucallpa y La Merced. Una de las actividades que iniciaron fue la siembra de cocales que, financiada por el narcotráfico, llegaría a erigirse como un serio problema nacional a partir de los años ochenta, por el carácter ilegal de la mayor parte de esta producción, que alimentaba la producción de drogas como la cocaína.
Junto con las carreteras y los vuelos aéreos, la iniciativa del Estado de construir hoteles en las capitales departamentales dio paso al turismo, tanto interno como externo, todavía pequeño en este período. Machu Picchu comenzó desde entonces a convertirse en un ícono cultural del Perú.
En materia de instrumentos de la política estatal, la media centuria 1930- 1980 trajo, asimismo, fuertes novedades. Se instauró, de forma permanente, la moneda de papel, después de las malas experiencias que la población había tenido en el siglo anterior con ella, que llevaron al retorno de la moneda metálica después de la guerra del salitre hasta las primeras décadas del siglo XX. La difusión de la moneda de papel vino asociada a la existencia de una banca central que controló y garantizó su emisión. El nuevo soporte monetario sirvió para mejorar la monetización de la economía del interior, donde la escasez de moneda metálica en los tiempos pasados había mantenido a la población en la economía del autoconsumo o la había empujado al uso de fichas y monedas febles, o a las prácticas de trueque y permuta. Los grandes comerciantes de las ciudades monopolizaban el manejo de la moneda, sacando beneficio de su función de intermediarios obligados como acopiadores de los productos de los campesinos y proveedores de las mercancías modernas.
La moneda de papel dotó al Estado de una poderosa herramienta para influir en la economía, al centralizar en sus manos la emisión monetaria y hacerla posible sin tener que comprar, necesariamente, metal precioso. Desgraciadamente la experiencia demostró, en el curso del siglo XX, que el manejo responsable de la moneda de papel era un aprendizaje largo que el Estado peruano no había completado todavía; sobrevinieron diversos episodios de inflación de los precios o depreciaciones de la moneda, por causa de los desórdenes en la emisión, que llevaron a que el tipo de cambio de tres soles por dólar que regía en 1930 se elevase hasta trescientos soles por dólar en 1980. La lectura de los capítulos de Gonzalo Pastor y Luis Felipe Zegarra comprendidos en este volumen dará más luces sobre este proceso.
El Estado también mejoró su instrumental de manejo de la economía al crearse durante el período nuevos ministerios que ampliaron sus funciones y el tamaño de la economía estatal en el conjunto de la nación. Hasta 1930, el Estado se había manejado, básicamente, con seis carteras ministeriales, que atendían los rubros de gobierno interior, relaciones exteriores, hacienda pública, justicia, defensa militar y fomento económico; desde entonces su número creció, hasta llegar a triplicarse durante los años del gobierno militar de Velasco y Morales Bermúdez. Se incorporaron al ámbito del Estado las tareas de salud, educación y la protección del trabajo, creándose ministerios para cada uno de tales ámbitos. La atención de la salud y la educación supusieron un drástico incremento del personal del Estado. A partir de los años treinta, los mayores contingentes de empleados públicos dejaron de ser los militares y policías, que también aumentaron en números absolutos, para serlo los enfermeros y maestros que, enviados por el Estado, llegaron progresivamente al millar de pueblos que, aproximadamente, constituían las capitales distritales del país. El arribo de los enfermeros y las vacunas, junto con la apertura de las escuelas, serían factores importantísimos para la reducción de la mortalidad que produjo el inicio de la transición demográfica mencionada al inicio. El capítulo de Carlos Parodi Trece desarrolla la evolución del gasto social del Estado durante el período bajo análisis.
En la década de 1930, como parte del paquete con que se enfrentó la gran depresión mundial, se inició la banca de fomento con la apertura de oficinas estatales de crédito donde se entregaba dinero a los empresarios a bajo costo; se comenzó con los del sector agrícola, por la importante cantidad de empleo que brindaban, se incluyó después también a los mineros e industriales, a quienes los créditos de la banca comercial no llegaban, o lo hacían a un costo o con unas condiciones que, aunque probablemente eran las que correspondían al riesgo de la operación, desalentaban sus afanes. El propósito de la banca de fomento o de desarrollo, como también fue llamada, era bueno y óptimo sobre el papel, por los efectos favorables para el empleo y la salud económica nacional que tenían las actividades de los beneficiarios de sus créditos, sin embargo terminó sirviendo como una forma de premiar a los empresarios amigos del régimen y de sus funcionarios. Las tasas que cobraban resultaban menores que la inflación y sus créditos no llegaban a los empresarios pequeños y del interior. Operó como una forma de subsidio a la clase empresarial que era sostenido por toda la economía a través del impuesto inflacionario. El capítulo de Miguel Jaramillo y Rosa Huamán puede ser consultado para ahondar en este asunto.
Durante la Segunda Guerra Mundial y en los decenios posteriores se fundaron los ministerios especializados en acompañar y regular la producción de diversos sectores de la economía. Aparecieron así los de Agricultura, Industria, Minería, Transportes y Comunicaciones, Construcción y Vivienda. Esta expansión era una muestra de la mayor complejidad adquirida por la economía y revelaba una actitud más decidida del Estado para intervenir en su marcha. En verdad, la experiencia de la gran depresión de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial dotó a los gobiernos en el mundo de una actitud y una justificación para intervenir con más energía que antes en la conducción de la economía. El manejo del tipo de cambio, de la emisión monetaria, del comercio exterior, del apoyo a los sectores productivos y de las condiciones laborales debía ser político, vale decir, tenía que ajustarse a las metas y objetivos favorables al desarrollo nacional, tal como este fuera entendido por los gobiernos y las élites que los conducían.
El Perú sintonizó en general con esta corriente, pero hubo dos momentos en el período historiado en este volumen en los que esta actitud cobró mayor notoriedad. Uno fue el breve lapso de 1945-1948, durante el gobierno del abogado arequipeño José Luis Bustamante y Rivero, y otro fue el más extenso lapso del régimen militar de 1968-1980. Los veinte años que mediaron entre ambos significaron, en cambio, un cierto retorno a la política liberal de dejar al organismo económico en manos del movimiento de los mercados nacional e internacional, aunque la actitud intervencionista del Estado no desapareció del todo, al menos en materia de banca de fomento, manejo del tipo de cambio y política de comercio exterior.
Aparte de la moda mundial que determinó que los Gobiernos debían adoptar una política más controlista de la economía, esta actitud obedeció también a las evaluaciones que se hacían de la evolución de la economía peruana bajo los regímenes liberales. Ocurría que las exportaciones crecían, como sucedió por ejemplo durante los años de la posguerra (1946-1965), pero el impulso transmitido al resto de la economía era sumamente débil, dado el carácter primario o básicamente extractivo de las actividades de exportación (que consistieron durante este tercer auge exportador republicano principalmente en el algodón, el cobre y la harina de pescado). La doctrina de la seguridad nacional determinaba que para que un país pueda garantizar su soberanía debía contar con una industria fuerte, capaz de reconvertirse a la producción bélica en caso necesario. Esto implicaba desarrollar la industria siderúrgica y de vehículos de todo tipo. El modelo “primario-exportador” podía producir crecimiento económico, pero no desarrollo, como las modernas doctrinas económicas producidas dentro de la propia América Latina comenzaron a denunciar.
El gobierno militar iniciado por el general Juan Velasco Alvarado representó la materialización peruana de estas nuevas ideas, para lo cual desplegó un conjunto de reformas orientadas a cambiar la composición de la élite económica de la nación y su estructura productiva. Una profunda reforma agraria reasignó las tierras más productivas, sacándolas del control de unas pocas familias oligárquicas, para entregarlas a miles de campesinos que antes trabajaron en ellas como obreros o jornaleros. Paralelamente se expropió los yacimientos mineros más importantes, incluyendo los de petróleo, para ponerlos en manos de empresas estatales que en adelante debían entregar las ganancias al Estado en vez de repatriarlas al extranjero, como habrían venido haciendo los anteriores dueños: empresas norteamericanas, principalmente. Los reglamentos de comercio exterior fueron adecuados para proteger a la industria nacional, penalizando o prohibiendo el ingreso de productos que pudieran disminuir sus ventas o márgenes de ganancia. La tenencia de moneda extranjera fue monopolizada por el gobierno, quien la entregaba a los particulares en función del interés nacional (dólares baratos si se trataba de importar maquinaria no fabricada localmente; caros si se quería hacer turismo en el extranjero). Los capítulos de Juana Kuramoto, Manuel Glave y Nelson Manrique evalúan el desempeño de los sectores de exportación durante el período bajo análisis y los resultados de las reformas del gobierno militar en ellos.
Se sabe que, en líneas generales, el “experimento peruano” de promover desde el Estado una transformación de la economía, de un modelo primario exportador de débil mercado interior a uno de economía industrial orientada al mercado interno, fracasó, aunque sus resultados sociales y políticos aún son materia de debate, en el sentido de que sirvieron para modernizar un tejido social caduco, que políticamente se había vuelto inviable, como diversos movimientos campesinos y guerrilleros en los años sesenta habrían comenzado a mostrar. En cualquier caso, sobre tales resultados habría de inaugurarse el nuevo régimen político y económico que empezó en 1980.
El balance que podemos hacer de este medio siglo de evolución económica fue que se trató de una era de modernización y conflicto entre dos maneras de entender la política económica. Lo primero, porque el país inició su transición a una economía moderna, adoptándose la moneda de papel y desarrollándose los mercados urbanos y los medios de comunicación rápidos y masivos que caracterizan a nuestra era. En la parte final de este ciclo, la natalidad comenzó a decrecer en lo que fue la última etapa de la transición demográfica, que debería dejar instalado a nuestro país en el perfil de una demografía moderna en las próximas décadas. La inclusión de los ámbitos de la salud, la educación y la protección a los trabajadores así como de la población vulnerable fue, asimismo, parte de esta transformación modernizadora. Seguramente se señalará que dicha modernización fue incompleta o insuficiente, pero es difícil que se cuestione que ella, mejor o peor, ocurrió.
Precisamente a raíz del carácter solo parcial de esa modernización, que en las décadas de 1960 y 1970 dejaba a una parte importante de los peruanos marginados de los encantos de un mercado protegido por la mano amiga del Estado, fue que surgieron debates acerca de cómo dirigir la política económica. A lo largo del período de 1930 a 1980 se alternaron fórmulas intervencionistas y liberales, sin llegar a alcanzarse un consenso, por la misma dificultad de evaluar los resultados de cada política. Tras la honda crisis de los años ochenta, pareció surgir un consenso en la década siguiente en torno a la conveniencia de adoptar un enfoque más liberal de la política económica, que se ha mantenido hasta el momento en que cerramos este prefacio, en el mes de agosto de 2013.
Este tomo tiene una organización algo distinta a la de los anteriores, que se componían de cinco o seis capítulos correspondientes a los sectores económicos como minería, agricultura, industria, hacienda pública y población y trabajo. La propia complejidad de la organización económica y el hecho de que los colaboradores en este caso hayan sido sobre todo economistas y no historiadores, nos ha movido a que, además de los capítulos que ordinariamente hemos concedido a los sectores productivos, incluyamos varios dedicados a la política económica. El tomo abre con un texto de Luis Felipe Zegarra destinado a ubicar la evolución de la economía peruana en el contexto internacional. Este capítulo iba a ser inicialmente escrito por el historiador de las finanzas Alfonso Quiroz Norris, quien llegó incluso a preparar su esquema, pero que por motivos de salud recomendó a Luis Felipe como un excelente relevo en la tarea, como efectivamente ha sido.
Siguen en el volumen los capítulos de Juana Kuramoto y Manuel Glave, dedicado al estudio de los sectores extractivos de la minería, los hidrocarburos y la pesca; de Nelson Manrique Gálvez, sobre el desarrollo de la agricultura; y de Miguel Jaramillo y Rosa Huamán, quienes estudian la evolución de la industria, el transporte, la construcción y los servicios orientados al mercado interno. Los siguientes capítulos tienen que ver con la política económica de la época: Gonzalo Pastor evalúa la política monetaria y cambiaria, Luis Ponce hace lo propio con la política fiscal y Carlos Parodi Trece analiza la política social y la inversión para el desarrollo llevada adelante por el Estado peruano durante el período bajo análisis. Cierra el volumen el apéndice cuantitativo preparado por Luis Miguel Espinoza.
La revisión de los originales y la búsqueda de imágenes de este tomo han estado a cargo de Stephan Gruber Narvaez y la labor de edición ha corrido a cuenta del personal de la oficina de publicaciones del Instituto de Estudios Peruanos, a quienes agradezco por su dedicación. Es oportuno agradecer especialmente al directorio del Banco Central de Reserva del Perú en la persona de su presidente, Julio Velarde, por la confianza depositada en mí para dirigir esta obra y por el apoyo que nunca me escatimó para su realización.
Carlos Contreras Carranza
Lima, agosto de 2013
Perú, 1920-1980 Contexto internacional, políticas públicas y crecimiento económico
Luis Felipe Zegarra
Introducción
Entre 1920 y 1980, la economía peruana tuvo períodos de gran auge y prosperidad, y otros de estancamiento y aumento de la pobreza. El Perú atravesó una etapa de prosperidad en los “felices” años veinte, sufrió las consecuencias de la Gran Depresión y la caída de nuestras exportaciones y se recuperó en los años treinta gracias al aumento de los precios de nuestras exportaciones y al mayor gasto fiscal. Volvió a estancarse con la Segunda Guerra Mundial y con las políticas de finales de los años cuarenta y experimentó un nuevo auge económico en los cincuenta y principios de los sesenta, en parte gracias a leyes que fomentaban la inversión. Se expandió por la aplicación de políticas fiscales expansivas en los años sesenta y fue objeto de un experimento de política en los setenta, experimento que quizás tuvo buenas intenciones, pero generó estancamiento productivo hacia el final de la década.
Sin duda, la experiencia peruana (como la de muchos países) es muy rica en episodios de crecimiento y estancamiento, en variedad de políticas, en cambios de condiciones externas y en cambios de condiciones en el mercado político. El estudio de la evolución económica del Perú es, por lo tanto, de sumo interés para todo interesado en comprender los factores que conducen al desarrollo económico y la prosperidad o los que, más bien, llevan al estancamiento productivo y la pobreza. La evidencia peruana nos puede servir para determinar el impacto de las condiciones externas en la evolución de una economía pequeña como la peruana y para comprender los efectos de las políticas macroeconómicas, pero también para entender la relación entre la política y la economía, entre la realidad social y el diseño de políticas económicas.
La teoría económica nos señala que las condiciones internacionales y las políticas macroeconómicas influyen en el desempeño de una economía abierta y pequeña. En economías de este tipo, el impacto de los precios internacionales de las exportaciones es usualmente significativo. Ante mayores precios de las exportaciones, su valor aumenta, lo que incrementa el flujo de divisas en la economía y los ingresos fiscales. La abundancia de ingresos fiscales le permite al Gobierno aumentar el gasto fiscal, tanto el gasto corriente como la inversión pública. Las tasas de inversión privada también aumentan cuando los términos de intercambio son favorables. Si estas condiciones internacionales se combinan con políticas de fomento de la inversión privada, incluyendo el control del déficit fiscal y de la inflación, los resultados económicos suelen ser positivos. Con mayores niveles de gasto corriente y de tasas de inversión privada y pública, tanto la demanda agregada como la oferta agregada crecen a tasas considerables. La producción nacional y los ingresos entonces logran así alcanzar mayores e importantes tasas de crecimiento.
Por el contrario, cuando las condiciones internacionales no son favorables, la economía peruana puede verse enormemente afectada. Una disminución de los precios de las exportaciones y un aumento de las importaciones, por ejemplo, pueden llevar a déficits comerciales, salida de divisas y presión al alza en el tipo de cambio. Además, la caída en el valor de las exportaciones puede llevar a una fuerte contracción de los ingresos fiscales, limitando el crecimiento del gasto corriente y la inversión pública. Más aún, si aunado a ello existen políticas que desincentivan la inversión, tales como altos impuestos, legislación poco clara, altos déficits fiscales y elevado crecimiento de la masa monetaria, los resultados son negativos. Con términos de intercambio en declive y políticas contrarias a la inversión, las tasas de inversión privada caen. La economía entra entonces en recesión.
Tal como discutiremos en este capítulo, la evolución de la economía peruana fue fuertemente influenciada por condiciones externas. La Gran Depresión de inicios de la década de 1930, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Corea son algunos de los varios sucesos internacionales que influyeron sobre la economía peruana. Asimismo, las cambiantes políticas económicas que han llevado a hablar de un “péndulo económico” también pueden haber influido sobre el desempeño de la economía peruana.1 Al respecto, el Perú ha experimentado varios tipos de políticas, desde los modelos de laissez faire en los años cincuenta hasta políticas de gran intervención del Estado, como en los setenta, pasando por políticas moderadas de sustitución de importaciones, como a finales de los años treinta y los sesenta. Además, las condiciones del “mercado político” han cambiado notoriamente entre 1920 y 1980.
1. Gonzales de Olarte 1994.
Con el transcurso del tiempo, la urbanización facilitó la organización de los trabajadores y de partidos políticos de izquierda, y se observó una cada vez mayor preocupación por la desigualdad económica y social. Estos cambios en el juego político pueden haber tenido efecto en la formulación de políticas públicas.
¿Cuál ha sido el impacto de los shocks externos y las políticas públicas en el período 1920-1980? ¿Estuvo la economía peruana fuertemente afectada por los sucesos internacionales? ¿Podemos hablar de un tipo de políticas claramente superior en este período? ¿Pero son las políticas después de todo exógenas o responden a ciertos factores económicos y sociales?
Este capítulo trata de responder a estas preguntas. Tal como veremos, la economía peruana estuvo fuertemente afectada por los shocks externos que influyeron decisivamente sobre el crecimiento de la economía. Además, las políticas públicas tuvieron un impacto importante: la liberalización de los mercados, el fomento de la inversión privada y el control del déficit fiscal y la inflación fueron positivos para el crecimiento de la economía; mientras que las distorsiones en la economía, los crecientes déficits fiscales y el fuerte aumento de la masa monetaria llevaron a períodos de crisis. Sin embargo, para entender el desempeño de la economía y, en particular, la sostenibilidad de las políticas, es importante comprender la distribución del ingreso y la interacción entre los distintos grupos de poder con el gobierno de turno. Este es un tema crucial en todo estudio de desarrollo económico. Tal como veremos en este capítulo, las políticas públicas estuvieron fuertemente afectadas por las demandas de las organizaciones populares, sobre todo desde 1940. De hecho, las políticas que generaron crecimiento económico pero con mayor desigualdad económica no fueron sostenibles en el tiempo.
El capítulo está dividido en siete secciones. En la primera sección, analizaremos la década de 1920, tras el fin de la Primera Guerra Mundial. En la segunda sección, evaluaremos el impacto de la Gran Depresión en la economía peruana y la posterior recuperación. En la tercera sección, analizaremos la evolución de la economía peruana durante la Segunda Guerra Mundial y los años de la posguerra. En la cuarta sección, examinaremos la economía peruana entre 1948 y 1963, un período donde se siguió un modelo de libre mercado y con escasas distorsiones en los mercados. En la quinta sección, analizaremos el período de reformas moderadas introducidas entre 1963 y 1968. En la sexta sección, discutiremos las reformas implementadas durante el gobierno militar hasta 1980. Finalmente, en la séptima sección, plantearemos algunas conclusiones sobre la evolución de la economía peruana entre 1920 y 1980.
I. Los “felices” años veinte
En el Perú, la década de 1920 fue un período de rápido crecimiento económico. Los negocios florecieron y en general se respiró un aire de prosperidad que se reflejaba en la modernidad de las ciudades a través de la creación de urbanizaciones, la construcción de calles y plazuelas, el crecimiento del parque automotor, la construcción de escuelas y hospitales, y en la modernidad del campo a través de obras de irrigación, la industrialización de las haciendas y la construcción de carreteras y ferrocarriles.
Ciertamente, el inicio de la década no fue promisorio (gráfico 1). En términos reales, la inversión bruta fija cayó en 11% en 1920, luego de haber crecido en 24% en 1919, por lo que la tasa de inversión cayó de 18,1% del PBI en 1919 a solo 15,9% en 1920. El crecimiento de la economía se desaceleró: la tasa de crecimiento del producto bruto interno cayó de 3,3% en 1919 a solo 1% en 1920. El consumo privado cayó en 1,6% en 1921 y la caída en la demanda llevó a la caída en la tasa de utilización de la capacidad instalada de 94% en 1919 a 88% en 1921.
Sin embargo, a partir de 1922, la economía se recuperó. En promedio, la tasa de inversión en 1921-1929 fue de 17,6% del PBI, nivel que estuvo por encima del promedio en 1896-1920,2 y la tasa de inversión bruta fija en 1923-1929 siempre estuvo por encima del 15% del PBI. Como consecuencia de las mayores tasas de inversión, la producción nacional creció a tasas elevadas en la mayor parte de la década. Según estimaciones de Seminario y Beltrán (1998), el producto bruto interno real creció a una tasa de 7% promedio anual entre 1921 y 1929. Luego de crecer solo 1% en 1920, el producto bruto interno se incrementó en 4% en 1921 y en más de 8% en 1922. En la segunda mitad de esta década, el producto bruto interno mostró mayores tasas de crecimiento: en 1926, 1928 y 1929, el crecimiento del producto fue siempre mayor que 6%. A nivel sectorial, entre 1921 y 1929, el sector minero lideró el crecimiento con una tasa anual de 13,7%, mientras los sectores secundario, de distribución y de otros servicios crecieron en 7,9%, 6,6% y 6,2%, respectivamente.3 Este crecimiento de la producción nacional estuvo acompañado del crecimiento del consumo: el consumo privado aumentó en 4,2% por año entre 1921 y 1929.4
2. El promedio entre 1896-1920 fue 15,8%.
3. El sector secundario incluye a la manufactura, construcción y electricidad; el sector de distribución incluye al comercio y transporte. En cambio, el sector agrícola solo creció en 3,1% en el mismo período. Estas tasas de crecimiento han sido calculadas sobre la base de la información estimada por Seminario y Beltrán (1998).
4. En Lima y Callao, el consumo de arroz aumentó en 50% entre 1920 y 1927; y entre 1920 y 1928, el consumo de carne de vaca, azúcar y trigo aumentó en 18%, 13% y 19%, respectivamente. Asimismo, los sueldos reales aumentaron, por lo que una mayor proporción de la población pudo cubrir los requerimientos mínimos de alimentación. En Zegarra (2011a), mostramos cómo a partir de 1920 la caída de los precios de los alimentos llevó a una mejor capacidad de las familias limeñas para cubrir sus necesidades básicas.
A su vez, el crecimiento de la demanda llevó a una mayor utilización de la capacidad instalada, cuya tasa aumentó de 88% en 1921 a 90% en 1922 y se mantuvo por encima del 91% en 1923-1929, llegando a un pico de 94% en 1928.
El auge de la economía peruana se vio reflejado en el crecimiento de la ciudad de Lima. De hecho, el crecimiento de la capital durante el gobierno de Leguía tuvo una intensidad vertiginosa. A partir de la urbanización del fundo Santa Beatriz, aparecieron extensas áreas urbanas hasta entonces insospechadas por los limeños. El auge inmobiliario fue notable. Al respecto, Basadre (1983) indica lo siguiente:
La rápida valorización de los lotes en las zonas urbanizadas dio lugar a ingentes negocios con la propiedad inmueble y la industria de la construcción. La compra y venta de terrenos y de casas empezó a representar un mayor volumen proporcional como fuente de las fortunas privadas si bien se pagó un sol o cincuenta centavos por metro cuadrado de terrenos que después han alcanzado gran valor […]. Por otra parte, la fiebre de las urbanizaciones estuvo acompañada por el deseo de vivir mejor, de tener mayores comodidades. El sentido materialista de la vida halló estímulo en la tentación de los privilegios inmediatos que el dinero podía conferir y que antes no habían sido notorios, tan accesibles o tan numerosos.5
El rápido crecimiento económico fue favorable para el desarrollo de los negocios. Por ejemplo, en el caso de los bancos nacionales, la rentabilidad se mantuvo por encima del 10%. En promedio, las utilidades de los bancos nacionales como porcentaje del capital y reservas disminuyeron de 17,5% en 1919 a 11,1% en 1921. Sin embargo, pese a la caída de la rentabilidad en 1921, los bancos nacionales eran todavía más rentables que en 1914, el año del inicio de la Primera Guerra Mundial. Más aún, la tasa de rentabilidad luego aumentó de 11% en 1921 a 17% en 1923 y 17% en 1925. La década de 1920 no favoreció a los precios de nuestras exportaciones (gráfico 2). Tras el fin de la Primera Guerra Mundial y la crisis mundial, se produjo el aumento significativo de la oferta mundial de productos agrícolas, la disminución en la demanda por metales y la consiguiente disminución de los precios de las materias primas.6
5. Basadre 1983, vol. IX: 377-378.
6. Así, la cotización de una libra de azúcar cayó de 12,7 centavos de dólar en 1920 a 6,2 centavos un año después y a 5,5 centavos en 1925, mientras que el precio del algodón disminuyó de 33,9 centavos en 1920 a 15,1 centavos en 1921, aunque luego se recuperó a 23,5 centavos
Como todo país exportador de materias primas, respectivamente. Asimismo, los sueldos reales aumentaron, por lo que una mayor proporción de la población pudo cubrir los requerimientos mínimos de alimentación. En Zegarra (2011a), mostramos cómo a partir de 1920 la caída de los precios de los alimentos llevó a una mejor capacidad de las familias limeñas para cubrir sus necesidades básicas.
