sábado, 27 de agosto de 2022
Política fiscal de Perú: ajustes metodológicos del cálculo del resultado económico estructural
Política fiscal de Perú: ajustes metodológicos del cálculo del
resultado económico estructural
La política fiscal requiere de instrumentos flexibles para que su implementación sea oportuna y eficiente. Como parte de las mejoras metodológicas introducidas recientemente en los componentes de la regla fiscal peruana, se ha actualizado el método de cálculo del Resultado Económico Estructural (REE) con la finalidad de que ésta incorpore las principales características de los determinantes de las cuentas fiscales en el Perú.
Nikita Céspedes*, Patricia Lengua-Lafosse**, carlos rojas*** y Jesús Rodríguez****
La política fiscal peruana sigue un esquema de reglas desde 2001. Este esquema de reglas se ha consolidado y/o perfeccionado durante los últimos 15 años. El esquema actual obliga al gobierno a fijar sus niveles de gasto no financiero consistente con una guía estructural de largo plazo1 , de este modo se garantiza que el comportamiento del sector público sea fácilmente predecible por los diversos agentes económicos y contribuya de esta manera a la estabilidad del manejo macroeconómico.
El principal componente de la regla fiscal peruana es el Resultado Económico Estructural del Sector Público no Financiero (SPNF). Conceptualmente este indicador captura la capacidad de generación de ingresos permanentes de la economía y, de esta manera, aísla los componentes cíclicos, que en el caso peruano se relacionan con el ciclo económico y con la evolución cíclica de los precios de la materias primas que el Perú exporta. En este artículo se explican brevemente las características económicas y metodológicas de este indicador en el Perú, lo que resulta oportuno en la medida que recientemente se han incluido algunos ajustes metodológicos en la estimación de este indicador2 .
Breve historia de las reglas fiscales en Perú
La práctica de usar reglas estructurales en los marcos macrofiscales como instrumentos de evaluación de la política fiscal y también como guía presupuestal es cada vez más usual internacionalmente. Si bien no existe una regla común entre países, sí hay una gran coincidencia en la necesidad de que la política fiscal siga determinadas reglas predecibles, como se puede ver en la descripción que hace el FMI en Bova y otros (2015) de las reglas fiscales en 89 países entre 1985 y 2015.
En el caso peruano, la idea de las reglas fiscales se inició en 2001, en el marco de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establecía un compromiso con un resultado fiscal equilibrado en el ciclo mediante la implementación de dos reglas fiscales complementarias entre sí: un límite al déficit fiscal del sector público de 1% del PBI –limitante en épocas no tan buenas–y un techo al incremento anual del gasto de consumo –que tenía por fin reducir la prociclicidad en las épocas buenas–. Sin embargo, no es sino hasta 2006 que se incorporaron indicadores del Resultado Fiscal Estructural del Sector Público No Financiero (SPNF) en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) siguiendo prácticas modernas de implementación de política fiscal en economías pequeñas y abiertas.
Posteriormente, en octubre de 2013, se publicó la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal donde se establecen nuevas reglas fiscales y, en enero de 2014, se publicó la metodología de cálculo del Resultado Económico Estructural del Sector Público no Financiero elaborada por Ghezzi y otros (2014).
En enero de 2016, se incorporaron mejoras en el cálculo del Resultado Económico Estructural, las cuales se justifican por los cambios estructurales que han experimentado los determinantes de las finanzas públicas del Perú en los últimos años.
Entre los cambios sugeridos destaca el cálculo de los componentes del resultado económico cíclicamente ajustado asociado al ciclo de precios y al ciclo económico que se describen en las siguientes secciones (ver Cuadro 1).
El Resultado Económico Estructural (REE)
El REE del SPNF es un indicador que aísla los componentes transitorios y/o cíclicos de las finanzas públicas y evita que estas fluctuaciones se reflejen en una innecesaria volatilidad del presupuesto. Se debe tomar en consideración que los componentes transitorios a los que se hace referencia se relacionan con dos tipos de ciclos, el tradicional ciclo económico o del PBI y el ciclo de los precios de los productos mineros y de hidrocarburos, estos últimos tienen una alta importancia en las cuentas fiscales del Perú.
Por ejemplo, el Perú es una economía pequeña que exporta productos primarios al exterior, y por lo tanto, está expuesto a la volatilidad y a las fluctuaciones periódicas de los precios de las materias primas. Los ingresos del gobierno generados por el incremento transitorio de los precios de las materias primas forman parte del componente cíclico de los ingresos del gobierno; y no es deseable, desde la perspectiva de la sostenibilidad de las cuentas fiscales, que se realicen políticas de gasto permanente usando estos recursos pues, por definición, son transitorios.
El REE se calcula como la diferencia entre los ingresos estructurales y el gasto de gobierno del SPNF. En este cálculo, la variable fundamental son los ingresos estructurales los que, por definición, son no observables al representar la capacidad de generación de ingresos de largo plazo de la economía. Los ingresos estructurales se estiman haciendo uso de métodos estadísticos aplicados a dos tipos de ingresos, los ingresos provenientes de los recursos naturales como minería e hidrocarburos y los ingresos totales. Ambos se explican a continuación.
Ingresos estructurales de los precios de materias primas de exportación
Los ingresos estructurales provenientes de los precios de los productos de exportación se estiman según el procedimiento usual que considera un factor de ajuste que, aplicado al ingreso corriente por materias primas, genera el ingreso estructural respectivo.
Los precios estructurales de minería e hidrocarburos son el insumo fundamental de este cálculo. Dichos precios se estiman mediante un método que considera la historia y la probable tendencia en el futuro de las series de minería e hidrocarburos. Para ello se utiliza un promedio móvil de 15 años3 (11 pasados, el actual y tres a futuro) de esos precios. Este intervalo de tiempo es suficiente para capturar algunas características deseables del precio estructural, entre los que destaca el hecho de que el precio estructural estimado no sea muy rígido y pueda, por lo tanto, reaccionar frente a los choques permanentes de manera razonable (ajuste progresivo). Este es el caso, por ejemplo, de la caída persistente y duradera de los precios de los minerales que se observa actualmente y que se manifiesta en el precio estructural estimado, y que la metodología anterior no capturaba adecuadamente.
Un aspecto resaltante de la metodología es que estima por separado los precios estructurales de los minerales e hidrocarburos. La justificación de la desagregación obedece a que estos dos componentes tienen una contribución diferente en la canasta de exportaciones de materias primas