LA IDENTIFICACIÓN DE LOS ECONOMISTAS CON INFLUENCIA PARLAMENTARIA EN EL PERIODO DE LA ESCUELA CLÁSICA

POR JORGE MOYA VELASCO

1. INTRODUCCIÓN Y OBJETO DE ESTA INVESTIGACIÓN 

1.1 Teoría Política, Teoría Económica y Política Económica 

1.1.1 Desarrollo de la Ciencia Económica y de la Ciencia Política 

Actividad política y actividad económica 

La Política y la Economía son tan antiguas como el hombre mismo. Ambas son cuestiones humanas que inevitablemente jalonan la vida de los hombres y que forman parte de su cotidiana actividad. 

Es obvio que nos referimos aquí a la acción política y a la acción económica, como una forma de actividad humana, no como un sistema formal de pensamiento.  

En los comienzos, la descripción sobre el desarrollo de esta actividad política y económica del hombre se ha hecho muchas veces de forma conjunta, bajo un enfoque de los hechos que ha tendido a tratar ambas cuestiones, las políticas y las económicas, simplemente como una forma histórica descriptiva de determinados sucesos que no distinguió ambos comportamientos. Las cuestiones doctrinarias relativas al sentido intrínseco que pudieran tener determinados comportamientos políticos y económicos, habitualmente agrupados, quedaron reservados a textos científicos especializados, habitualmente de Teoría Política. 

Este comportamiento político y económico del hombre fue adquiriendo con el paso del tiempo unas y otras formas, y lo ha hecho en parte en base a las diferentes experiencias que el hombre ha ido teniendo en ambos campos. De esta manera, a medida que la acción política y económica, con el arte que sus manejos requieren, recorrieron el devenir de la Historia, fueron dejaron a su paso un rastro de experiencia de siglos que ha configurado una sabiduría propia del buen gobierno para la política, y de la buena administración para la economía. Así, esta forma de sabiduría, tanto para la política como para la economía ha formado en ambos casos un concreto corpus doctrinal, que trasciende la actuación política y económica concreta, generando un sistema formal de pensamiento político y económico. Obviamente, el mismo paso del tiempo y la acumulación de esta sabiduría han permitido que estos cuerpos doctrinales no sólo crezcan, sino que también depuren muchos de sus axiomas. La Teoría Política y la Teoría Económica son las denominaciones que estos cuerpos de doctrina formal han tomado para la política y la economía. 
 

Desigual desarrollo histórico del corpus formal de la Teoría Económica y de la Teoría Política 

La delimitación de la correcta identificación de lo económico ha tardado bastante más tiempo en realizarse que la identificación de lo político. De esta forma, mientras el análisis político alcanzó casi desde los comienzos de la historia del pensamiento una autonomía propia, los trabajos económicos quedaron durante largo tiempo sepultados entre otros muchos saberes. 

Esta desigualdad de trato histórico entre la Teoría Económica y la Teoría Política, provocada por un desacompañamiento de siglos en la identificación del objeto propio de cada una de ellas, ha dificultado en muchas ocasiones el estudio de las relaciones entre economía y política. En sus comienzos, al no tener la economía una autonomía propia, quedó mimetizada dentro de la actividad general histórica del hombre, a lo sumo dentro de la actividad política, o como una parte de ésta, también en el campo de las ideas. Pero cuando la economía empezó cobrar vida propia a partir del S. XVIII, como ciencia independiente, la tendencia natural fue la de desvincularse por completo de la política y la filosofía con la que había convivido hasta el momento, en un necesario intento de establecer un corpus científico propio1.  

De esta manera, el desarrollo de cada uno de estos dos campos ha sido desigual. Mientras que siempre ha habido un cierto volumen de cuerpo doctrinal en el campo de la Teoría Política, el desarrollo principal de la Teoría Económica no se produce hasta edades mucho más tardías. En el campo de la Teoría Política las aportaciones han sido desde el principio de los tiempos de mucho mayor volumen y envergadura. Con todo, es un lugar común entender que el análisis político moderno se ha desarrollado principalmente sobre las ideas preliminares de Maquiavelo, y a partir después de las teorías de Hobbes, Rousseau y algunos otros autores del mismo periodo. El equivalente desarrollo para la Teoría Económica, también por concordancia cronológica, serían los trabajos de Adam Smith, David Ricardo y el resto de la Escuela Clásica. El citado desarrollo de la Teoría Política se refiere a lo que denominamos Teoría Política Moderna. Antes hubo mucha y buena Teoría Política, cosa que en el caso de la Teoría Económica esto no sucedió. No decimos que antes de Adam Smith no haya habido Teoría Económica, que la hubo y notable -como en el caso de la Escuela de Salamanca- sino que esta Teoría Económica no alcanzó ni de lejos el desarrollo doctrinal que había conocido la Teoría Política con anterioridad a la Modernidad.  

Todo el mundo estará de acuerdo en admitir que existe una Teoría Política clásica y no tendrá problema en situar correctamente dentro de la misma a autores de peso como Platón, Aristóteles o Cicerón, algunas de cuyas obras o incluyen la misma palabra política en sus mismos títulos, o inequívocamente remiten a la misma. La Edad Media también ha presentado notables aportaciones al análisis político y nombres como los de Agustín de Hipona o Tomás Moro han pasado a la historia, por supuesto por las vicisitudes de su vida y su santidad declarada, pero...

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1 Pueden incluso encontrarse referencias donde la autorregulación del mercado se presenta como la causa de una negativa disociación de la Economía respecto de la política. AL respecto puede verse Caporaso, J. A., & Levine, D. P. (1992). Theories of Political Economy. New York: Cambridge University Press, pp. 28-35.

Supervisión legislativa en América Latina ¿Hasta qué punto los legisladores controlan a los poderes ejecutivos?

Supervisión legislativa en América Latina

 ¿Hasta qué punto los legisladores controlan a los poderes ejecutivos?

En los últimos años la literatura académica ha analizado el efecto de la democratización en las legislaturas de países en vías de desarrollo. En América Latina, varios estudios han mostrado que a partir de la llegada de la democracia la gran mayoría de los Congresos han comenzado a ejercer sus funciones legislativas. A pesar de que estos análisis revelan que los Congresos han dejado de ser instituciones subordinadas a los presidentes, aún es incierto en qué medida la democratización ha motivado a los miembros de los poderes legislativos de América Latina a vigilar el ejercicio burocrático y a corregir o sancionar cualquier incumplimiento de las leyes. ¿Hasta qué punto los legisladores controlan a los poderes ejecutivos?

Pocos estudios han analizado las relaciones entre las distintas burocracias y los Congresos en la región latinoamericana por lo que se desconoce si los legisladores de esta zona están cumpliendo con la función de supervisar los programas y políticas públicas implementadas por los gobiernos. En sistemas de gobierno con separación de poderes resulta indispensable el involucramiento y participación de los Congresos para vigilar que las burocracias estén actuando de acuerdo con las leyes y cumpliendo con los objetivos planteados en los múltiples programas, acciones y políticas públicas. El objetivo de este libro es contribuir a la profundización del conocimiento sobre la relación entre los legisladores y los burócratas en seis países de América Latina. Los autores de esta obra analizan, desde distintas perspectivas, las facultades, reglas, instituciones, obstáculos, determinantes y niveles de supervisión legislativa a las burocracias en la región. De esta manera, el libro da muestra del grado en que los miembros de los Congresos de América Latina son capaces y han logrado vigilar y modificar el actuar de los ejecutivos y las dependencias gubernamentales que los integran.

El libro comienza con un capítulo teórico en el cual se analizan tres enfoques comúnmente utilizados para el estudio de la relación entre funcionarios públicos y miembros del Congreso en países desarrollados: autonomía burocrática, el institucionalista de la elección racional y el modelo de equilibrio de poder. En este capítulo Rodrigo Velázquez examina hasta qué punto estos enfoques pueden predecir el efecto de la democratización en la relación entre el Congreso y la burocracia. De igual forma define a la supervisión legislativa como conjunto de acciones y actividades realizadas por el Congreso -un legislador individual o un conjunto de éstos- que tiene como finalidad tanto limitar la discrecionalidad burocrática como vigilar y evaluar el cumplimiento de los objetivos de los programas y políticas públicas.

Posteriormente, Agustín Ferraro presenta una discusión sobre si el estudio de la función de control y supervisión de los Congresos latinoamericanos debe realizarse tomando como referencia el modelo norteamericano. El autor establece que los Congresos latinoamericanos son principalmente reactivos frente a los poderes ejecutivos. Ferraro argumenta que los países latinoamericanos tienen valores y principios de acción que otorgan casi exclusivamente a los presidentes la conducción de la administración pública. El origen de dichos principios y valores se encuentran en las constituciones, las cuales, a diferencia de la de Estados Unidos, otorgan a los poderes ejecutivos amplio margen de dirección sobre la administración y las políticas públicas. Por lo tanto, Ferraro afirma que los Congresos en Latinoamérica no son versiones deficientes del Congreso estadounidense, sino que divergen significativamente en cuanto sus prácticas, principios y valores.

El segundo capítulo escrito por Peter Siavelis da comienzo al análisis particular de la supervisión legislativa en los países latinoamericanos. Siavelis examina las facultades de supervisión legislativa (formales e informales) del Congreso chileno antes y después de la era de Pinochet. El autor argumenta que, aunque en la época pre-autoritaria pareciera que el legislativo tuvo un papel menor en la vigilancia de la burocracia, se construyó lentamente una relación entre ciudadanos y legisladores –a través del sistema de partidos– la cual permitió tener influencia significativa sobre las dependencias del ejecutivo. Durante la era de Pinochet, este sistema se fue erosionando gradualmente. Siavelis concluye que a pesar de que las reformas constitucionales de 2005 otorgaron al legislativo más poderes de fiscalización, en la práctica, estos mecanismos son de poca efectividad para influir sobre las dependencias del ejecutivo.

Daniel Chasquetti analiza las instituciones formales e informales de supervisión legislativa de Uruguay en el tercer capítulo. El autor analiza la evolución institucional de seis mecanismos formales de supervisión. El análisis revela que los miembros de oposición son los que más utilizan estos instrumentos y que en términos generales, estos mecanismos tienen cierta eficacia. Posteriormente, el autor examina los mecanismos informales entre los legisladores y los funcionarios públicos en Uruguay. Chasquetti encuentra que los legisladores del partido del presidente se ven mayormente favorecidos al utilizar este tipo de herramientas que los parlamentarios de oposición. Finalmente, el capítulo muestra cómo funciona en práctica el modelo de supervisión legislativa en Uruguay con el estudio de caso de las Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea.

Ana María Mustapic y Tomás Bieda examinan si el Congreso argentino presenta las condiciones para controlar al ejecutivo en el cuarto capítulo. Los autores argumentan que en la Argentina existen factores institucionales que limitan el control legislativo a pesar de que hay condiciones favorables para la fiscalización de la burocracia. En su análisis, Mustapic y Bieda se centran en dos mecanismos de control legislativo (las interpelaciones parlamentarias y las comisiones investigadoras) y encuentran que los procedimientos parlamentarios en buena medida dificultan la operación de estas herramientas dado el modelo consensual de aprobación partidista requerido para su activación. Los politólogos concluyen que a pesar de que el contexto político del gobierno dividido establece condiciones para mayor control legislativo sobre las agencias del ejecutivo, las reglas procedimentales del Congreso dificultan la operación de estas herramientas.

En el quinto capítulo, Rodrigo Velázquez se pregunta si el proceso de democratización facilitó las condiciones para que el Congreso en México ejerciera de manera más eficaz la función de control sobre las agencias y programas implementados por el poder ejecutivo. Mediante el análisis de programas de salud entre 2001 y 2009 el autor encuentra que a pesar de que la alternancia política permitió a los legisladores realizar múltiples cambios al marco legal, muchos, los funcionarios continuaron transgrediendo las leyes al implementar las distintas políticas de salud. Velázquez argumenta que, aunque dichas irregularidades fueron conocidas por los congresistas, no hubo mayores consecuencias para la burocracia. La explicación de la tolerancia legislativa a las violaciones a la ley reside en la existencia de una práctica informal entre funcionarios públicos y legisladores mediante la cual los primeros proveen de recursos y favores a los segundos a cambio de permitir amplia discrecionalidad burocrática. De esta manera, los legisladores obtienen prebendas que les permite avanzar en sus carreras políticas mientras que los funcionarios pueden llevar a cabo los programas a su conveniencia.

Enseguida, Aldo Ponce analiza las determinantes políticas y contextuales de la aprobación de legislación de supervisión ex ante del poder ejecutivo en Perú. El autor examina las probabilidades de éxito de este tipo de iniciativas entre el periodo no democrático y la era democrática, y las contrasta con aquellos proyectos de ley no estrictamente relacionados con la supervisión ex ante. Ponce encuentra que, durante periodos no democráticos, la aprobación de iniciativas de supervisión se redujo. Asimismo, el análisis revela que la probabilidad de aprobación aumenta cuando existe menor confianza en el gobierno, y con la presentación de iniciativas orientadas a reducir la discrecionalidad de las burocracias locales. Los hallazgos también indican que las iniciativas de supervisión propuestas por el ejecutivo no tienen mayor probabilidad de aprobarse y que la fragmentación partidaria en el Congreso tiene un efecto negativo sobre este tipo de proyectos de ley.

En el último capítulo, Lucio Renno, Leany Lemos y Timothy Power estudian las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Brasil –entre 1991 y 2012– para analizar las determinantes de cuatro mecanismos de supervisión legislativa ex post. Los autores encuentran que los mecanismos de supervisión más empleados por los legisladores en Brasil (peticiones de información y audiencias públicas) se ven afectados negativamente cuando el presidente goza de alta popularidad. Asimismo, el análisis estadístico revela que el manejo de la coalición que apoya el gobierno y las características de la oposición determinan en gran medida la ocurrencia de las acciones de supervisión legislativa. Los autores concluyen que no existe un patrón único que afecte de igual manera a todos los mecanismos de supervisión por lo que resulta indispensable analizar el contexto en que se desarrolla la relación entre los poderes, así como el papel de la oposición.

Finalmente, en las conclusiones, Rodrigo Velázquez sintetiza los hallazgos principales del libro al mismo tiempo que presenta similitudes y diferencias entre los análisis de los casos estudiados. Por último, se plantea una agenda de investigación futura en el estudio de la supervisión legislativa de los poderes ejecutivos en América Latina.

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Rodrigo Velázquez López Velarde (editor). Supervisión legislativa en América Latina. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica y CIDE, 2018.
Profesor Investigador Titular. División de Administración Pública. CIDE. Doctor en gobierno por la Universidad de Texas en Austin. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (nivel I). Su principal línea de investigación es la rendición de cuentas; específicamente analiza la supervisión legislativa de políticas y programas públicos del Poder Ejecutivo.