Tendencias mundiales hasta 2030: ¿puede la Unión Europea hacer frente a los retos que tiene por delante?
INTRODUCCIÓN
Donde no hay visión, el pueblo se extravía Proverbios 29, 18
Mientras el mundo está experimentando un cambio a una velocidad y con una intensidad que a menudo parecen no tener precedentes, el ritmo y la calidad de nuestros análisis colectivos de este cambio deberían hacer lo propio. El proyecto del Sistema Europeo para el Análisis Estratégico y Político (ESPAS) tiene como objetivo ayudar a la Unión Europea (UE) a identificar las principales tendencias mundiales, evaluar sus implicaciones y revisar los retos y las opciones normativas resultantes a las que se enfrentan los responsables de tomar decisiones. Al mismo tiempo, el proyecto señala también la disposición de la Unión Europea a colaborar con nuestros aliados estratégicos internacionales, homólogos y expertos de todo el mundo para intentar reflexionar sobre estas tendencias y retos mundiales comunes y abordarlos juntos.
Este texto se basa en gran medida en cuatro informes anteriores, más detallados, elaborados en el marco del proceso ESPAS hasta la fecha ( 1 ), así como en los debates mantenidos en las conferencias anuales del ESPAS y en una revisión extensa de la bibliografía existente sobre las tendencias mundiales. Pretende concentrar en un formato compacto las principales tendencias que configurarán los sistemas geopolíticos, económicos y sociales mundiales en las próximas décadas, prestando especial atención a sus consecuencias para la Unión en el futuro. Esperamos que el informe sea del interés de los lectores y ayude a la Unión Europea, sus Estados miembros y sus ciudadanos, así como a los socios internacionales de Europa, proporcionando información útil sobre los grandes problemas mundiales de nuestro tiempo y sugiriendo posibles respuestas a ellos. Para ello, identifica cuestiones clave para que los responsables políticos las aborden en el futuro próximo.
( 1 ) Los cuatro informes encargados por el ESPAS son: — Informe del IESUE para el ESPAS, Global Trends 2030 — Citizens in an Interconnected and Polycentric World, 2012; — Informe del CEPS para el ESPAS, The Global Economy in 2030: Trends and Strategies for Europe, 2013; — Informe de RAND Europe para el ESPAS, Europe’s Societal Challenges: An analysis of global societal trends to 2030 and their impact on the European Union, 2013; — Informe de FRIDE y Chatham House (RIIA) para el ESPAS, Empowering Europe’s Future: Governance, Power and Options for the European Union in a Changing World, 2013.
Representantes de las cuatro instituciones y órganos que participan en la labor del ESPAS —la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, la Secretaría General del Consejo (SGC) de la Unión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)— seguirán cooperando activamente en los próximos años para que este tipo de análisis de las tendencias mundiales siga profundizándose al servicio de una formulación de políticas fundamentadas.
El ESPAS se puso en marcha como proyecto piloto y posteriormente se convirtió en una acción preparatoria en el marco de los presupuestos de la Unión Europea para 2010 y 2012 respectivamente. Este proceso interinstitucional único tiene por objeto realizar y compartir un análisis sobre las tendencias mundiales a largo plazo a las que es probable que se enfrente la Unión Europea en las próximas décadas, así como las posibles dificultades políticas que pueden derivarse de ellas. El objetivo es tratar de desarrollar una nueva capacidad de previsión estratégica para la Unión Europea y dentro de ella.
Bajo la dirección de un grupo de estudio interinstitucional, el proceso ESPAS ha analizado hasta ahora de manera específica importantes tendencias mundiales que ya han surgido o que pueden desarrollarse en los próximos quince años, centrándose en tres ámbitos principales: i) la economía, ii) la sociedad y iii) la gobernanza y el poder. En 2012 encargó un informe general al Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea (IESUE) sobre tendencias mundiales generales, posteriormente creó un grupo de trabajo para cada uno de los tres ámbitos específicos, encargó otros informes de investigación a destacados grupos de reflexión en cada ámbito en 2013 y sometió a debate y revisión todo el trabajo en evolución en sucesivas conferencias anuales (en 2011, 2012 y 2014).
Los textos de los distintos informes, los detalles de los debates del ESPAS y la composición del grupo de estudio y los grupos de trabajo del ESPAS pueden encontrarse en una página web específica: www.europa.eu/espas. También puede consultarse en internet un depósito paralelo de documentos de numerosas fuentes sobre tendencias mundiales en www. europa.eu/espas/orbis, una rama del proceso del ESPAS.
El contexto presupuestario prevé que «el sistema ESPAS debe diseñarse de forma que realice aportaciones periódicas a las instituciones de la Unión Europea para alimentar el pensamiento estratégico a medio y largo plazo. Estas aportaciones incluirían una valoración detallada de las tendencias a largo plazo y la presentación de informes a los presidentes entrantes de las instituciones de la Unión Europea que analicen las dificultades y las opciones para el período 2014-2019».
Por supuesto, debe añadirse una nota general de cautela a todo el trabajo sobre las futuras tendencias. Las previsiones rara vez resultan ser totalmente precisas, puesto que ninguna tendencia es inmutable, y pueden inmiscuirse drásticamente acontecimientos imprevisibles, y a menudo lo hacen, que alteran el curso de la historia. Sin embargo, los ejercicios de previsión siguen siendo valiosos. Nos permiten ver el presente desde una perspectiva más amplia y entenderlo mejor. Esto nos facilita la adopción de medidas correctoras tempranas contra acontecimientos potencialmente negativos y moldear el entorno político de manera más positiva. Al exponer previsiones de lo que podría pasar, sacan a la luz cuestiones e invitan a los responsables políticos a abordarlas y encontrar soluciones que redunden en los intereses a largo plazo de la sociedad. En la medida en que el futuro de Europa está en manos de los europeos, la previsión es una herramienta clave para ayudarnos a configurar este futuro de manera positiva.
SÍNTESIS
La falta de previsión, la poca voluntad de actuar cuando la acción sería sencilla y eficaz, la falta de pensamiento claro, la confusión de las ideas hasta que surge una emergencia, hasta que la supervivencia toca el gong discordante:
todo ello son características que constituyen la repetición sin fin de la historia.
Winston Churchill, Cámara de los Comunes, Londres, 1935
Las poderosas fuerzas que gobiernan la transformación mundial que comenzó a principios de la década de 1990 están remodelando el mundo cada vez con mayor firmeza y rapidez. El mundo se está volviendo sistemáticamente más complejo, más desafiante y también más inseguro.
La parte uno de este informe establece cinco tendencias mundiales:
1. La raza humana está envejeciendo y enriqueciéndose, con una creciente clase media y desigualdades cada vez mayores.
2. El peso económico y el poder político están desplazándose hacia Asia. El desarrollo sostenido de la economía mundial se está volviendo más vulnerable a las dificultades y las debilidades en el proceso de globalización.
3. La revolución de la tecnología y sus aplicaciones está transformando las sociedades en casi todos los aspectos. La digitalización es el invasor, y el cambio radical y perturbador la consecuencia.
4. La gestión de la escasez de recursos supone una dificultad cada vez mayor, con un creciente consumo de energía y un cambio en los modelos de producción.
5. La interdependencia de los países, ahora un hecho de la vida mundial, no va unida al refuerzo de la gobernanza mundial. El orden mundial es más frágil e imprevisible.
La parte dos del informe analiza tres «revoluciones» estructurales que están forjando un mundo cada vez más complejo e inseguro —económica y tecnológica, social y democrática, y geopolítica— y que los autores creen que podrían producir estas tendencias, así como las dificultades que pueden entrañar para la Unión Europea.
1) Tres revoluciones que forjan un mundo más complejo e inseguro
■ Una revolución económica y tecnológica: la convergencia de las tecnologías y la proliferación de las herramientas a disposición de grandes multitudes transformarán las economías y las sociedades. Surgirán enormes oportunidades en cuanto a productividad, aumento del bienestar y empoderamiento individual. Sin embargo, las perturbaciones sociales pueden incluir un mayor aumento del desempleo, crecientes desigualdades y empobrecimiento de las clases medias en los países desarrollados, incluida Europa.
■ Una revolución social y democrática: las personas más empoderadas y mejor conectadas serán más creativas, más dinámicas y estarán menos atadas a trabajos para toda la vida, pero también serán más exigentes y críticas. Una evolución como esta podría permitir a los países rejuvenecer fundamentalmente sus «contratos sociales» e inventar nuevas formas de gobernanza, pero dificultará el diseño de acuerdos colectivos y la configuración de planteamientos comunes a través de las estructuras tradicionales, como los partidos políticos o los sindicatos. El sentimiento antisistema puede seguir creciendo, así como el recurso a iniciativas menos tradicionales y más locales. Aumentará la presión por una mayor responsabilidad y transparencia a distintos niveles de gobernanza.
■ Una revolución geopolítica: parece que el auge de Asia continuará y los casi dos siglos de dominio mundial del continente europeo y los Estados Unidos están llegando a su fin. Junto con la aparición de otros poderes en África y América Latina, esto dará lugar a un mundo cada vez más multipolar. La globalización continuará, pero estará cada vez más impulsada por nuevos actores con distintos valores. Pueden surgir métodos más agresivos entre actores clave.
El marco multilateral posterior a la guerra puede sufrir una presión creciente, que ponga en riesgo la capacidad colectiva para gestionar la mayor interdependencia de manera eficiente. A la comunidad internacional le está costando defender y restablecer cada vez más Estados débiles y fallidos. Al mismo tiempo, agentes no estatales destructivos pueden aprovecharse cada vez más de las lagunas.
Como consecuencia de estas tres revoluciones, es probable que en las próximas décadas se produzcan mayores turbulencias e incluso un cambio radical. Los efectos de una posible aceleración del cambio climático pueden complicar aún más la situación y agravar las consecuencias negativas de las tendencias descritas. El contexto global será desmoralizador, puesto que las dificultades estarán interconectadas y serán demasiado grandes para los Estados individuales o incluso las regiones. A escala mundial, es probable que se someta a una dura prueba la resistencia de casi todos los grandes Estados y organizaciones.
En este clima de incertidumbre, volatilidad y riesgo sistémico, el margen para elementos negativos de cambio es considerable. Entre las posibilidades se incluyen una enorme crisis monetaria y financiera, una gran pandemia, una crisis energética a gran escala o un conflicto en la región de Asia y el Pacífico.
También pueden aparecer elementos positivos de cambio, a veces en respuesta a estos riesgos, como una revolución digital verdaderamente inclusiva, una gran revolución energética, una relación transatlántica reformada, un sistema multilateral reinventado y una Unión Europea renovada.
2) Implicaciones para la Unión Europea
Las tres «revoluciones» esbozadas tendrán importantes implicaciones para la Unión Europea y sus Estados miembros, de aquí a 2030 y más adelante, y para las decisiones políticas inmediatas en los próximos cinco años.
La Unión Europea se enfrenta a estas importantes tendencias y dificultades al inicio de un nuevo ciclo político y económico. Cuenta con activos considerables: diversidad cultural, capital humano muy formado, excelente capacidad de investigación, una infraestructura desarrollada, una sólida cohesión social y un sistema político descentralizado que funciona a muchos niveles y se basa en el Estado de Derecho y la libertad individual. Sin embargo, todos estos activos necesitan un fomento activo para que Europa siga estando al frente del desarrollo humano. Mantener el statu quo en términos de gobernanza económica y social y resiliencia externa no bastará para que Europa no pierda terreno en un mundo que cambia con rapidez y es más exigente.
Inevitablemente, el futuro de la Unión Europea se enfrenta a riesgos y dificultades. Los principales son de carácter interno y se refieren a la necesidad de restablecer la confianza en la Unión Europea y generar resultados concretos y beneficiosos para sus ciudadanos.
Resolver la ecuación del crecimiento europeo en los próximos veinte años no será fácil. El apalancamiento financiero en Europa y en otros lugares del mundo estará limitado por los elevados niveles de deuda. El motor de los países emergentes puede que no sea lo suficientemente potente para impulsar a la economía mundial con rapidez y puede verse aún más debilitado por las dificultades internas significativas y el rápido envejecimiento demográfico. Por lo tanto, es peligroso esperar a que vuelva el crecimiento como un fenómeno cíclico. El crecimiento ya no puede venir de una simple recuperación o de mero enfoque keynesiano. Tiene que lograrse sin deuda. La realización del mercado único de una verdadera unión económica y monetaria desempeña un importante papel en esta operación. El éxito dependerá también de la capacidad de la Unión Europea para prever y ser más flexible, más ágil y más inclusiva. Al mismo tiempo, tiene que actuar estratégicamente y fomentar una perspectiva a largo plazo entre los actores de los sectores público y privado.
El informe determina cinco «dificultades» políticas principales e interrelacionadas a las que deberá hacer frente la Unión en los próximos años. No establece iniciativas políticas prescriptivas, sino que más bien pretende definir varias dificultades estratégicas posibles a las que puede que se enfrenten los responsables decisorios. Estas dificultades pueden superarse con un llamamiento a la reestructuración de la economía, el fomento de una sociedad de cambio e innovación, la lucha contra el aumento de la desigualdad y la creciente exclusión, la habilitación del empoderamiento individual y la democracia y el refuerzo del papel internacional de la Unión Europea
i) Reestructuración de la economía
■ Europa necesita una nueva plataforma para el crecimiento económico sostenible y duradero. Existe un peligro real al considerar el crecimiento un fenómeno cíclico que está abocado a volver. Los elevados niveles de deuda constituyen un serio impedimento en Europa y otros lugares del mundo y los países emergentes no están necesariamente destinados a ser poderosos motores de la economía mundial. El objetivo del renacimiento europeo puede venir impulsado principalmente por la innovación, no solo digital y tecnológica, sino social y en el diseño y la práctica de la gobernanza.
■ Movilización de la inversión pública y privada para ayudar a impulsar la economía de Europa. Una mayor convergencia de la inversión pública y privada, entre otras cosas aprovechando los ahorros privados, estimularía la creación de empleo y ayudaría a sostener el modelo europeo de economía social de mercado.
■ Realización del mercado único. El mercado único de bienes y servicios está lejos de realizarse, principalmente debido a la resistencia de determinados actores con intereses creados en el statu quo. De hecho, aunque está más cerca de realizarse, por ejemplo en el sector industrial, necesita una actualización periódica para tener en cuenta las novedades del mercado. Las deficiencias incluso están aumentando en el sector servicios, donde el potencial crecimiento económico es mayor. Se necesitan iniciativas sólidas para invertir estas tendencias.
■ Refuerzo de la gobernanza en la zona del euro. La gestión y la reducción de la deuda pública en la zona del euro, así como la reparación definitiva del sistema bancario, requerirán unidad y resolución política. La coordinación y ejecución de importantes reformas económicas en las economías de los Estados miembros y la realización de la unión económica y monetaria (UEM) son los cometidos a corto y medio plazo. La agenda a más largo plazo podría incluir la mejora de la coordinación de las políticas fiscales y laborales para igualar el aumento de la vigilancia presupuestaria y económica, avances hacia obligaciones para la financiación de proyectos y posiblemente una capacidad financiera central adecuada. Durante todo este proceso, será esencial mantener una cohesión suficiente entre los miembros de la zona del euro y los miembros no pertenecientes a ella.
■ Desarrollo de una verdadera «unión de la energía» y lucha contra el cambio climático. El fragmentado mercado de la energía y la transición hacia las energías renovables deben abordarse con rapidez y de manera integral mediante políticas que también reduzcan la actual dependencia de fuentes externas, que entraña un serio riesgo. Deberían aumentarse la seguridad del abastecimiento y la competitividad. El objetivo de una verdadera «unión de la energía» también debería contribuir a los esfuerzos de la Unión por reducir las emisiones en vista de los riesgos que plantea el cambio climático.
ii) Promover una sociedad de cambio e innovación
■ Una verdadera revolución digital. La Unión Europea y sus Estados miembros tienen que ponerse a la altura de los principales actores para recuperar liderazgo en la innovación técnica e industrial, especialmente en el sector digital de la economía en rápido crecimiento. Será esencial permitir que los operadores lleven a cabo una investigación de alto nivel y entren en el mercado con menores dificultades. Los individuos tendrán que asumir nuevos modelos de consumo, trabajo y telecomunicaciones. A nivel de la Unión Europea, la realización del mercado único digital será esencial para que la Unión pueda lograr un mayor crecimiento sin deuda y reducir las actuales tasas de desempleo.
■ Construir un espacio europeo de investigación e innovación. A pesar de los programas de la Unión Europea, la fragmentación de la I+D tanto en el sector público como en el privado provoca ineficiencia, falta de masa crítica y múltiples normas para los productos. La movilidad de los científicos entre el mundo académico y la industria y las iniciativas audaces son las claves probables para unas inversiones más racionalizadas y máxima innovación.
■ Un nuevo concepto de educación. Debe volver a evaluarse meticulosamente en toda Europa la rentabilidad de la inversión en educación. En la actualidad, los elevados niveles de gasto no están evitando el creciente desequilibrio entre la oferta y la demanda de cualificaciones, el analfabetismo digital y el abandono escolar prematuro, lo que da lugar a la exclusión de muchos trabajadores jóvenes o incluso mayores del mercado laboral. La formación lingüística inadecuada actúa como freno a la movilidad laboral. Los primeros avances de Europa en importantes cualificaciones habilitadoras a veces se están perdiendo en comparación con otras economías destacadas o emergentes. Las nuevas políticas de educación y formación permanente deberían orientarse a una excelencia duradera y una mayor participación en la fuerza de trabajo. iii) Lucha contra el aumento de la desigualdad y la creciente exclusión
■ Las crecientes desigualdades afectarán cada vez más a la cohesión de la Unión Europea y menoscabarán su fortaleza económica. Hasta ahora, la Unión Europea no ha logrado reintegrar a los trabajadores poco cualificados y otros grupos sociales que han sido los más afectados por la globalización. Incluso está menos preparada para la próxima revolución tecnológica, lo que podría ampliar drásticamente la diferencia entre «ganadores» y «perdedores». Para evitar mayores divisiones sociales, la Unión Europea y sus Estados miembros —cada uno dentro de sus respectivas competencias— deberían centrarse colectivamente en: mercados laborales menos rígidos, sistemas de educación más inclusivos, reducción de los obstáculos a la iniciativa y la competencia y mayor inversión en atención sanitaria. En el caso de los ciudadanos en riesgo de exclusión total o afectados por ella, las medidas deberían dotarlos de las cualificaciones demandadas en el mercado laboral y, en general, promover su inserción en la vida comunitaria activa.
■ Redefinir el debate sobre la migración. Muchos Estados miembros de la Unión Europea se enfrentan a una creciente presión derivada de elevados niveles de migración que dificultan la cohesión de sus sociedades. Esta presión, especialmente de la vecindad meridional, es probable que aumente en las próximas décadas por motivos demográficos y políticos. No existen soluciones fáciles a este problema. Al mismo tiempo, el envejecimiento en Europa implica que, a largo plazo, habrá menos personas en edad de trabajar para mantener en funcionamiento la economía. Antes de 2030, deben redefinirse las políticas de migración con vistas a una estrategia migratoria más sostenible desde el punto de vista económico, humana y cuidadosamente gestionada.
iv) Posibilitar el empoderamiento individual y la democracia
■ Mejorar la aplicación de las políticas y la responsabilidad política. La mayor complejidad de la gobernanza y la creciente multiplicidad de la información suponen que los ciudadanos a menudo pierden de vista los planes y las promesas hechas por las autoridades políticas a nivel nacional y europeo. Persiste una falta de confianza, que puede poner en peligro la cohesión política y social. Deben encontrarse formas inclusivas y eficientes de salvaguardar y profundizar la democracia a todos los niveles, sin socavar los valores y la equidad de los actuales sistemas de gobernanza. A nivel de la Unión Europea, se necesitan profundas reformas en su interacción con los Estados y los ciudadanos. Entre ellas podrían incluirse: un establecimiento más claro de las prioridades; el respeto sistemático de la subsidiariedad; una transparencia funcional; sistemas de comunicación más claros; y sistemas de gobernanza modernizados, que incluyan una mayor armonización entre las instituciones y una división más clara de las tareas entre ellas.
v) Reforzar el papel internacional de la Unión Europea
■ La Unión Europea se enfrentará a importantes dificultades externas derivadas de un mundo más inseguro a sus puertas, en forma de «regreso» de la geopolítica, intervención reducida de los Estados Unidos y vecindades cada vez más turbulentas. Los europeos tendrá que asumir una mayor responsabilidad colectiva por su seguridad y defensa. Sin embargo, la Unión Europea está lejos de dotarse plenamente de las políticas, instrumentos y enfoque estratégicos adecuados para hacer frente eficazmente a estas amenazas. Todavía tendrá que:
• Fomentar la estabilidad y el desarrollo en su gran vecindad estratégica, entre otras cosas colaborando más profundamente con los principales actores e invirtiendo al mismo tiempo la actual tendencia a la baja del gasto en defensa, con el fin de preservar la propia seguridad de la Unión Europea y poder actuar cuando sea necesario.
• Reforzar el sistema mundial, promoviendo de manera eficiente un marco multilateral que se adapte al nuevo mundo multipolar y siga basándose en valores universales.
• Desarrollar más sus alianzas y colaborar con potencias en alza. Deberían profundizarse las asociaciones estratégicas existentes, en concreto con los Estados Unidos como principal socio. Estas asociaciones deberían fomentar la integración económica, pero también reforzarse cuando proceda con dimensiones de seguridad y defensa, inversiones cruzadas y gestión de flujos humanos. No se debería aislar a las potencias mundiales en alza, sino que habría que colaborar con ellas y alentarlas a asumir mayores responsabilidades mundiales. El auge de China, como factor de cambio fundamental, exige una reevaluación de la relación de la Unión Europea con este país de una forma que concuerde con su futura importancia.
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Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
Print ISBN 978-92-823-9107-5 doi:10.2861/392896 QA-02-16-302-ES-C
PDF ISBN 978-92-823-9104-4 doi:10.2861/060748 QA-02-16-302-ES-N
© Unión Europea, 2016 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
