Lecciones para el diseño de políticas en América Latina, 1997-2008 

Fernando Medina Marco Galván

Índice 

Resumen........................................................................................................................... 7

Introducción ..........................................................................................................................9 

I. Metodología ..................................................................................................................... 13 

A. Crecimiento económico, desigualdad y reducción de la pobreza ...................................... 14 

B. El método de Kakwani ....................................................................................................... 15 

II. Sensibilidad de la pobreza a cambios en el ingreso y la desigualdad y su relación con la línea de la pobreza ............................................................................................................. 21 

III. Normalización del ingreso y las líneas de pobreza .............................................. 25 

IV. La fuente de datos ............................................................................................... 27 

V. Directrices para el diseño de políticas .............................................................. 29 

VI. Resultados ............................................................................................................. 33 

A. Elasticidades para la pobreza extrema ................................................................................. 37 

B. Elasticidades para la incidencia de la pobreza ..................................................................... 38 

C. Elasticidad pobreza-desigualdad ......................................................................................... 40 

D. El nivel de ingreso y la desigualdad .................................................................................... 41 

E. Sensibilidad de las elasticidades ingreso y desigualdad al valor de la línea de pobreza ..... 56 

F. Políticas para la reducción de la pobreza en entornos de bajo crecimiento económico ....... 61 

G. Redistribución y crecimiento: acelerando el paso hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio .................................................... 63 

VII. Conclusiones ......................................................................................................71

Bibliografía............................................................................................................. 73 

Anexo ....................................................................................................................... 77 

Serie Estudios Estadísticos: números publicados ................................................. 100 

Cuadros 

CUADRO 1 AMÉRICA LATINA: ENCUESTAS DE HOGARES UTILIZADAS, TIPO DE ENCUESTA, AÑO Y COBERTURA GEOGRÁFICA ........................................................ 28 

CUADRO 2 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LOS ÍNDICES DE POBREZA, CIRCA 1997, 2002 Y 2007 ........................................................ 34 

CUADRO 3 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 1997, 2002 Y 2007 ........................................................... 42 

CUADRO 4 AMÉRICA LATINA: TASA MARGINAL PROPORCIONAL DE SUSTITUCIÓN DE LA POBREZA EXTREMA Y DE LA POBREZA, CIRCA 1997, 2002 Y 2007 ........... 48 

CUADRO 5 AMÉRICA LATINA: CLASIFICACIÓN DE LOS PAÍSES DE ACUERDO A SU NIVEL DE DESIGUALDAD Y TASA DE POBREZA OBSERVADA, CIRCA 2007 ...... 51 

CUADRO 6 AMÉRICA LATINA: CLASIFICACIÓN DE LOS PAÍSES DE ACUERDO A SU NIVEL DE DESIGUALDAD Y TASA DE POBREZA SIMULADA, CIRCA 2007 ......... 53 

CUADRO 7 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 1997-2007 ........................................................................ 57 

CUADRO 8 AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): CAMBIOS EN LA MAGNITUD DE LA POBREZA ANTE MODIFICACIONES DE 5% EN EL INGRESO PER CÁPITA Y LA DESIGUALDAD, 2008 .................................................... 65 

CUADRO 9 AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): CAMBIOS EN LA MAGNITUD DE LA POBREZA ANTE MODIFICACIONES DE 2% EN EL INGRESO PER CÁPITA Y LA DESIGUALDAD, 2008 ........................................ 67 

CUADRO 10 AMÉRICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): EFECTOS EN LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SIMULADOS A PARTIR DE CAMBIOS EN EL INGRESO Y EL NIVEL DE DESIGUALDAD, 2008 ............................................. 70 

CUADRO A.1 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 1997 ..................................................................... 78 

CUADRO A.2 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 2002 ..................................................................... 81 

CUADRO A.3 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 2007 ..................................................................... 84 

CUADRO A.4 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA Y TASA MARGINAL DE SUSTITUCIÓN, CIRCA 1997, 2002 Y 2007 ........ 87 

CUADRO A.5 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA Y TASA MARGINAL DE SUSTITUCIÓN, CIRCA 1997 ............................... 90 

CUADRO A.6 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA Y TASA MARGINAL DE SUSTITUCIÓN, CIRCA 2002 ............................... 93 

CUADRO A.7 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA Y TASA MARGINAL DE SUSTITUCIÓN, CIRCA 2007 ............................... 96 

Gráficos 

GRÁFICO 1 ELASTICIDAD DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA AL CRECIMIENTO DEL INGRESO .................................................................................. 22 

GRÁFICO 2 AMÉRICA LATINA: CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA, CIRCA 1997-2007 ................................................................................................................ 31 

GRÁFICO 3 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO DE LA POBREZA EXTREMA, CIRCA 2007 .......................................................................................................................... 37 GRÁFICO 4 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO DE LA POBREZA, CIRCA 2007 ..................................................................................................... 39 

GRÁFICO 5.A AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD DE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EXTREMA RESPECTO AL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA DESIGUALDAD, CIRCA 2007 ........................................................................................... 39 

GRÁFICO 5.B AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD DE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA RESPECTO AL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA DESIGUALDAD, CIRCA 2007 ........................................................................................... 39 

GRÁFICO 6.A AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD POBREZA EXTREMA-DESIGUALDAD, CIRCA 2007 .......................................................................................................................... 40 GRÁFICO 6.B AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD POBREZA-DESIGUALDAD, CIRCA 2007 ........ 40 

GRÁFICO 7 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO-POBREZA EXTREMA, SEGÚN NIVEL DE DESIGUALDAD, CIRCA 1997-2007 ........................... 46 

GRÁFICO 8 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO-POBREZA, SEGÚN NIVEL DE DESIGUALDAD, CIRCA 1997-2007 ............................................................... 46 

GRÁFICO 9 AMÉRICA LATINA: INGRESO NORMALIZADO Y TASA MARGINAL PROPORCIONAL DE SUSTITUCIÓN, CIRCA 2007 ........................................................ 54 GRÁFICO 10 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDADES INGRESO Y DESIGUALDAD DE LA POBREZA, CIRCA 2007 ......................................................................................... 55 

GRÁFICO 11 AMÉRICA LATINA: TASA DE CRECIMIENTO DEL INGRESO PER CÁPITA QUE EQUIVALE A UNA REDUCCIÓN DEL 1% EN EL COEFICIENTE DE GINI PARA MANTENER CONSTANTE LA TASA DE POBREZA, CIRCA 2007 .................. 62 

GRÁFICO A.1 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO-POBREZA EXTREMA SEGÚN NIVEL DE DESIGUALDAD, CIRCA 2007 .......................................................... 99 

GRÁFICO A.2 AMÉRICA LATINA: ELASTICIDAD INGRESO-POBREZA SEGÚN NIVEL DE DESIGUALDAD, CIRCA 2007 ..................................................................................... 99 

Recuadros 

RECUADRO 1 LA LÍNEA DE POBREZA Y EL INGRESO MEDIO DE LOS HOGARES ....................... 50 

RECUADRO 2 INTERPRETACIÓN, UTILIDAD Y LIMITACIONES DE LAS ELASTICIDADES ........ 61 

Resumen 

En este trabajo se presentan resultados que permiten conocer la sensibilidad de los índices de pobreza a cambios en el ingreso y el nivel de desigualdad. A diferencia de otros estudios que estiman elasticidades promedio a partir de regresiones con datos de corte transversal, en esta investigación el análisis se lleva a cabo utilizando toda la información contenida en la distribución del ingreso de cada país. A partir de la aplicación de métodos de descomposición que permiten separar los cambios en la pobreza en sus efectos crecimiento del ingreso y la desigualdad, se simulan escenarios contrafactuales que permiten conocer la importancia de los cambios en la inequidad respecto del ingreso a partir de la Tasa Marginal Proporcional de Sustitución (TMPS) propuesta por Kakwani. Los resultados acreditan que no es correcto sugerir a todos los países las mismas opciones de políticas, debido a que la sensibilidad de la tasa de pobreza depende de su nivel inicial, así como del grado de desigualdad existente. 

De esta manera, en la medida de que en una sociedad se manifieste un elevado nivel de inequidad se considera más apropiado aplicar políticas que, además de privilegiar el aumento del ingreso de los pobres (crecimiento pro-pobre), alienten cambios progresivos y sustentables en materia de equidad. Por su parte, en aquellos países en donde la desigualdad es baja o moderada existe la posibilidad de acelerar el crecimiento del ingreso como estrategia para reducir la pobreza. Los resultados muestran que en países con similar nivel de indigencia los aumentos en el ingreso reportan mayores rendimientos en las economías con menores niveles de inequidad. Asimismo, las cifras examinadas sugieren la necesidad de revisar los umbrales de pobreza que se están utilizando en países con elevados registros de indigencia y pobreza, con el propósito de que los indicadores muestren la tendencia esperada cuando se incrementa el nivel de desigualdad. 

Introducción 

A pesar de los importantes avances logrados durante la segunda mitad del presente decenio en materia de reducción de la pobreza, en América Latina existe preocupación debido a que una parte importante de los países de la región no se ubica en la trayectoria adecuada para cumplir con los compromisos asumidos en la primera de las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio: reducir a la mitad, en 2015, la tasa de pobreza extrema respecto de los guarismos reportados en 1990. 

En efecto, conforme a las cifras más recientes aportadas por la CEPAL (CEPAL, 2010) se confirma que a la fecha sólo tres países han alcanzado la meta: Brasil y Chile, que desde hace algunos años habían logrado su cumplimiento, y Perú que, de acuerdo a las estimaciones más actuales, se ubica ligeramente por encima del umbral de pobreza extrema reportado en 1990. 

En los casos de Costa Rica y Ecuador (área urbana), por su parte, se reporta un avance cercano al 90%, en tanto que, de acuerdo a las cifras de 2008 se estima que México ha logrado un porcentaje de avance equivalente al 80% del total proyectado. 

En el resto de los países se percibe un ritmo de avance por debajo del 70% con tendencias muy heterogéneas, ubicándose Colombia, Bolivia, Honduras, Panamá y Paraguay con porcentajes de progreso inferiores al 50% (véase CEPAL, 2010 op cit.). 

En este sentido, y a sólo cinco años de que se cumpla la fecha establecida para que los países rindan cuentas ante la comunidad internacional, se han reavivado los temores de que una parte importante de naciones no esté en condiciones de cumplir con el compromiso pactado en la primera meta del milenio. 

En este sentido, cabe reflexionar acerca de las causas que no han permitido avanzar lo suficiente en materia social, así como examinar la eficacia de las políticas que se han aplicado para alentar la reducción de la pobreza y de manera especial determinar cuál ha sido el aporte del cambio distributivo y del crecimiento del ingreso para explicar la tendencias observadas. 

Asimismo, es necesario evaluar con objetividad y evidencia empírica reciente la capacidad del crecimiento económico y de las políticas redistributivas para impulsar cambios estructurales y sustentables en el área social, teniendo en cuenta que las condiciones de los países son muy heterogéneas en materia de ingreso, pobreza e inequidad. 

En un estudio reciente efectuado por Medina y Galván (2014) se acredita el papel preponderante que tuvo el ingreso en la reducción de la pobreza durante el decenio 1997-2007. 

Asimismo, al examinar los progresos alcanzado en años ubicados en torno al quinqueion 2002-2007 queda en evidencia la creciente relevancia que ha alcanzado la redistribución del ingreso en la reducción de la pobreza, sobre todo en pasíses como Brasil y Chile que históricamente han mostrado mayor rigidez al cambio distributivo (Medina y Galván, 2014 op cit.). 

El grado de pobreza en una sociedad depende de dos factores: del ingreso per cápita y de su distribución entre las personas. De esta manera, ante el aumento del presupuesto familiar cabe esperar reducciones en la tasa de pobreza, en tanto que el incremento de la desigualdad debiera alentar su crecimiento1 . 

Por lo tanto, para apoyar el diseño de políticas es importante conocer la sensibilidad de los indicadores de pobreza ante modificaciones en el ingreso familiar y su distribución, y para este propósito el cambio en la tasa de pobreza suele descomponerse en dos factores: el efecto crecimiento que alude a cambios en el ingreso medio de los hogares sin cambio distributivo y el componente de desigualdad que relaciona los cambios en la curva de Lorenz con la evolución de la pobreza manteniendo constante el ingreso2 . 

La importancia de los componentes aludidos proporciona a los diseñadores de políticas información relevante acerca de la estrategia más adecuada para reducir la pobreza. Así, en la medida de que el efecto crecimiento predomine sobre el efecto desigualdad, las políticas que maximicen la tasa de crecimiento del producto se reconocen como las más apropiadas para alentar la reducción de la pobreza, en tanto que en las economías en donde el componente distributivo adquiere mayor preponderancia se sugiere la adopción de estrategias que promuevan un crecimiento en favor de los pobres (pro-pobres) y políticas progresivas que alienten la reducción de la desigualdad. 

Para algunos economistas la persistencia de las altas tasas de pobreza está asociada a los elevados niveles de inequidad que pervalecen en los países en desarrollo (Ahluwalia, 1974), en tanto que otros opinan que no existe evidencia contundente para sustentar esta afirmación (Fields, 1988). 

En el caso de América Latina el estudio de la relación entre el crecimiento y la pobreza ha sido examinada fundamentalmente a partir de investigacions con datos de corte transversal que generan tendencias promedio y no tienen en cuenta las particularidades de los países en materia económica y social. 

Al respecto, cabe señalar que en la región coexisten realidades muy diversas que acreditan la presencia de países con bajas tasas de pobreza y elevados niveles de inequidad (Chile), al tiempo que existen economías con elevados niveles de pobreza y registros medios de desigualdad (Nicaragua) o países con valores elevados en ambas variables (Bolivia, Honduras y Guatemala). 

Asimismo, la evidencia acredita que en sociedades en donde históricamente han prevalecido las menores tasas de indigencia también se han reportado los niveles más bajos de desigualdad en la distribución del ingreso (Costa Rica y Uruguay), lo que sugiere la necesidad de profundizar en el examen de las políticas económicas y sociales que se han aplicado en estos países para lograr equilibrios auspiciciosos entre la magnitud de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo humano. 

Ante un entorno social y económico tan variado no se sugiere aplicar políticas similares y se postula la necesidad de llevar a cabo diagnósticos pormenorizados que tengan en cuenta las particularidades de los países en materia social. 

El objetivo de este trabajo es medir la capacidad de ingreso y la desigualdad para incidir en la redución de la pobreza a partir de simular escenarios contrafactuales que dan cuenta de la sensibilidad de los índices de pobreza ante variaciones en el ingreso y el nivel de inequidad. Es decir, se computan elasticidades ingreso y desigualdad para los índices de indigencia y pobreza. 

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 1 Como se comentará más adelante, existen situaciones en que el aumento de la desigualdad puede no tener ningún efecto en el índice de pobreza e incluso se pueden observar situaciones contra intuitivas en que el aumento de la inequidad se traduzca en reducciones en la tasa de pobreza. 

2 Para conocer los fundamentos técnicos de los principales métodos que se utilizan para descomponer el cambio en la pobreza en sus efectos crecimiento y desigualdad consúltese Medina y Galván (2014 op cit.).

 Para este propósito se utilizan datos provenientes de encuestas de hogares para diversos subperíodos comprendidos entre 1997 y 2007 para un conjunto de 18 países de América Latina. 

A diferencia de los estudios de corte transversal que estiman parámetros promedio, en este trabajo las elasticidades se computan utilizando toda la información contenida en la distribución del ingreso de de manera que los resultados tienen en cuenta las condiciones económicas y sociales de cada sociedad. 

En la segunda parte del trabajo se describen los fundamentos que sustentan la metodología que se aplica para el cálculo de los índices de pobreza y su descomposición en los efectos crecimiento y desigualdad. 

En el tercer apartado, por su parte, se examinan las relaciones matemáticas que permiten aproximar la sensibilidad de los índices de pobreza ante variaciones en el ingreso y el nivel de inequidad, en tanto que en el cuarto acápite se revisa el procedimiento aplicado para normalizar el ingreso de los hogares y los valores de las líneas de indigencia y pobreza. 

Por su parte, en el quinto apartado se presenta información básica de las fuente de datos utilizadas, en tanto que en el sexto acápite se examinan algunas directrices que se consideran de utilidad para el diseño de políticas. En la sección siete se analizan los principales resultados de la investigación, cabe señalar que para esta sección se utiliza información de encuestas de hogares de 2008. 

Finalmente, en la última parte del trabajo se resumen, a modo de conclusión, las principales lecciones que se derivan en materia de diseño y evaluación de políticas orientadas a la reducción de la pobreza.

I. Metodología 

¿Qué tan sensibles son los índices de pobreza al crecimiento económico? y ¿Qué tanto se logra abatir la pobreza cuando se logran cambios progresivos en materia de distribución del ingreso? son dos de las interrogantes que se mantienen vigentes en el ámbito de las políticas públicas, y en especial para el grupo de países que han asumido el desafío de cumplir las metas consignadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de superación de la pobreza. 

Durante las décadas de los 50’s y 60’s la teoría del desarrollo estuvo dominada por el pensamiento del trickle down o “chorreo”, que da cuenta de la manera en que fluyen los recursos desde los ricos hacia los pobres (Kakwani, 2002). 

De acuerdo a esta línea de pensamiento los beneficios del crecimiento de la economía primero llegan hacia los ricos y en segunda instancia una parte de ellos se filtran hacia los pobres a partir de los gastos que generan las familias que se apropian la mayor parte de los recursos (Kakwani, 2002 op cit.). 

Estas afirmaciones se derivan de las reflexiones de Kuznets (1955 y 1963) y postulan que el desarrollo económico se acompaña en su primera fase por la agudización de la concentración del ingreso y posteriormente esta tendencia se revierte y en algún momento el crecimiento mejora el nivel de bienestar de los sectores menos favorecidos. 

No obstante a que la relación entre el crecimiento económico y la pobreza ha sido extensamente estudiada, prevalece abierto el debate sobre el tema. 

En la actualidad, la literatura consigna una cantidad importante de estudios de corte transversal que sustentan la tesis de que la reducción de la pobreza se puede lograr únicamente a partir de impulsar el crecimiento del PIB asumiendo la teroría del trickle down. 

Al respecto, Dollar y Kraay (2001), utilizando regresiones de corte transversal para una muestra de 80 países que abarcan cuatro décadas, afirman que el ingreso de los pobres aumenta en la misma proporción que el crecimiento de la economía. Es decir, sustentan que existe una relación univoca entre ambas variables y que los beneficios de los pobres son proporcionalmente similares a los de los no pobres. 

Asumir esta tesis tiene implicaciones muy importantes desde la perspectiva de las políticas públicas. Si los gobiernos aplican al pie de la letra las recomendaciones de Dollar y Kraay significa que no hay necesidad de diseñar acciones específicas en favor de los pobres (pro-pobres), y para reducir la pobreza bastaría asumir políticas macroeconómicas que maximicen la tasa de crecimiento del producto sin preocuparse por los resultados que se manifiesten en materia de desigualdad. 

Cabe señalar, no obstante, que las conslusiones examinadas en el trabajo del Dollar y Kraay están sustentadas en datos de corte transversal y métodos de regresión que generan tendencias promedio, por lo que es probable que la situación de algunos países no sea consistente con los parámetros estimados debido a la heterogeneidad que se manifiesta en la tasa de pobreza, el registro de desigualdad y el nivel de desarrollo económico. 

Asumiendo la relación multicausal que se manifiesta entre el crecimiento, la desigualdad y la pobreza3 no es conveniente aplicar en todos los países las mismas políticas sociales ya que para algunos de ellos maximizar el crecimiento puede ser una estrategia viable para reducir la pobreza, en tanto que para otros es imperativo reducir el nivel de inequidad. 

Al respecto, Collier y Gunning (1999) señalan que los hallazgos generados a partir de promedios regionales no necesariamente se convalidan con las tendencias nacionales. En el mismo sentido, Ravallion (2001) argumenta que la reducción de la pobreza es mayor en sociedades con menores niveles de inequidad y Knowles (2001) advierte un efecto negativo entre la desigualdad y el crecimiento económico. 

Los resultados confirman que el vínculo entre el crecimiento y la evolución de la pobreza es complejo y está profusamente asociado al nivel de desigualdad en la distribución del ingreso, lo que refuerza la idea de llevar a cabo diagnósticos pormenorizados que tengan en cuenta la sensibilidad de los índices de pobreza ante cambios en el ingreso y la forma de la curva de Lorenz. 

En Kawani (1990) se propone una metodología para descomponer el cambio en el nivel de pobreza a partir de los efectos crecimiento y distribución y se derivan expresiones para computar elasticidades asociadas a modificaciones en el ingreso y la desigualdad utilizando toda la información contenida en la distribución del ingreso 

A. Crecimiento económico, desigualdad y reducción de la pobreza 

El índice de pobreza P se puede escribir como combinación lineal del umbral de pobreza (z), el ingreso medio del hogar (μ) y la curva de Lorenz (L(p)). 

P = P(z,μ,L( p))

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