La política fiscal como herramienta de desarrollo en América Latina
Introducción
¿Están aprovechando al máximo los gobiernos latinoamericanos la política fiscal para fomentar el crecimiento económico y combatir la pobreza y la desigualdad? ¿O podrían hacer un mejor uso de la gestión de la deuda, los sistemas impositivos y el gasto público para promover el desarrollo?
La mayoría de países de América Latina ha mejorado sus resultados fiscales en los últimos años. El déficit, por ejemplo, ha descendido significativamente, pero los resultados fiscales están todavía muy lejos de equipararse a las cifras de referencia de la OCDE. Entre 1990 y 2006 el total de ingresos gubernamentales alcanzó en Latinoamérica una media de sólo un 23% del producto interior bruto (PIB), frente a un 42% en los países de la OCDE. El gasto público nos cuenta una historia similar: en el mismo periodo alcanzó una media del 44% del PIB en los países de la OCDE, pero de sólo un 25% en América Latina. También existen marcadas diferencias en el modo en que se estructuran los ingresos públicos, el grado de descentralización de los sistemas fiscales y la cantidad y calidad de los servicios públicos que reciben los ciudadanos a cambio de sus impuestos.
Una política fiscal bien administrada puede constituir la base de un contrato social renovado entre los latinoamericanos y sus gobiernos. Para ello es fundamental proporcionar bienes y servicios públicos mejores y más justos, que pueden contribuir igualmente a la consolidación democrática en la región.
Este documento analiza la evolución reciente de las políticas fiscales en América Latina, los esfuerzos que se están llevando a cabo para mejorar los resultados y los principales desafíos futuros. Está basado en la edición 2009 de Perspectivas Económicas de América Latina (Latin American Economic Outlook), una publicación anual del Centro de Desarrollo de la OCDE. El Centro de Desarrollo lleva a cabo análisis comparativos y promueve un diálogo informal sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo que son de interés mutuo tanto para los países Miembros de la OCDE como para los estados no miembros. Su objetivo es ayudar a los actores políticos a encontrar soluciones que promuevan el crecimiento económico y mejoren las condiciones de vida en las economías emergentes y en vías de desarrollo.
¿Cómo afecta la política fiscal al desarrollo?
El efecto que las políticas fiscales tienen en el desarrollo de los países es una cuestión no exenta de controversia. Algunos expertos señalan que los impuestos suponen un freno al crecimiento económico, y abogan por mantenerlos a un nivel mínimo; otros consideran que la política fiscal puede servir como mecanismo de estabilización de los ciclos económicos, evitando las escaladas bruscas en los precios y el desempleo. Va siendo hora de promover una tercera perspectiva: la política fiscal no sólo puede servir de motor del crecimiento, sino contribuir también a otros objetivos del desarrollo económico y social, como combatir la pobreza, evitar la exclusión social y generar una mayor igualdad de oportunidades.
El gasto público, por ejemplo, debería proporcionar a toda la sociedad bienes y servicios de calidad; si se lograra este objetivo, el gasto fiscal tendría un impacto positivo en obstáculos para el desarrollo como son la reducción de la pobreza, la desigualdad y la exclusión. Lo mismo ocurre con los ingresos públicos: si los sistemas de recaudación de impuestos fueran más justos, gozaran de una base más amplia y se adaptan a la naturaleza específica de la economía, podrían recaudar de manera eficiente y sostenible los fondos necesarios para proporcionar esos bienes y servicios básicos.
Un vistazo a los resultados fiscales de América Latina – especialmente si los comparamos con la experiencia de los países de la OCDE – ilustra la magnitud de la tarea que queda por hacer. El gasto público en la región sigue siendo mucho menor que en los países de la OCDE y la calidad de bienes y servicios vitales como la educación es pobre. La generación de ingresos públicos es limitada y regresiva –la tasa impositiva se reduce a medida que aumenta la renta–, de modo que los contribuyentes más pobres son, proporcionalmente, los que más sufren su impacto. Al mismo tiempo, a pesar de que la gestión de la deuda pública ha mejorado, los déficits siguen siendo altos, los plazos de vencimiento de la deuda en los mercados de bonos domésticos son cortos y los mercados de bonos soberanos siguen mostrándose demasiado sensibles a los ciclos políticos. Los gobiernos latinoamericanos no están aprovechando al máximo el potencial de la política fiscal para fomentar el crecimiento, reducir la pobreza y la desigualdad y proporcionar bienes y servicios públicos de buena calidad.
¿Puede desvincularse la deuda pública?
La proporción de ingresos y gasto públicos como porcentaje del PIB es relativamente pequeña en los países latinoamericanos en comparación con los niveles de la OCDE, pero la diferencia entre gastos e ingresos ha generado a menudo déficits públicos de magnitudes similares a las observables en algunos países de la OCDE. Aunque los gobiernos de la región han progresado de forma importante en la gestión de la deuda – en parte por poder denominar en su moneda nacional las obligaciones de servicio de la deuda en el extranjero y, por consiguiente, reducir su exposición a los desajustes cambiarios – siguen existiendo desafíos importantes.
Uno de los principales problemas radica en la sensibilidad de los mercados de bonos soberanos de América Latina a los ciclos políticos, mucho mayor a la existente en la mayoría de países de la OCDE. En términos generales, los bancos de inversión empiezan a revisar a la baja la calificación de los bonos emitidos por países latinoamericanos unos tres meses antes de la celebración de elecciones presidenciales. Al mismo tiempo, los mercados de capital en los que cotiza la deuda pública son especialmente sensibles al efecto de las elecciones en la propia gestión fiscal. Los inversores temen que los partidos políticos gobernantes opten por expandir el gasto para ampliar su respaldo político, mostrando igualmente recelo hacia aquellos candidatos que abrazan una retórica fiscal de corte populista, denominador común de no pocos procesos electorales en la región.
La elevada volatilidad de los mercados de capital durante los ciclos electorales podría interpretarse como una falta de credibilidad en la toma de decisiones económicas por parte de los gobiernos y los partidos políticos alrededor de los procesos electorales. Una comunicación más medida y cuidada por parte de los gobiernos contribuiría a reforzar la credibilidad de bancos, inversores y otros actores económicos en las políticas fiscales, al tiempo que una gestión prudente de las políticas económicas respaldaría esas palabras con hechos. Para desligar la política fiscal de los ciclos políticos, también sería crucial que entre las agencias de calificación y los bancos de inversión fluyera una información de mayor calidad acerca de los bonos soberanos. Los gobiernos, además, pueden continuar aprovechando las oportunidades de reestructuración de la deuda fiscal, prorrogando, por ejemplo, los plazos de vencimiento de la misma o intercambiando deuda en moneda extranjera por deuda en moneda nacional.
¿Cómo ampliar la base fiscal?
Dada la reducida magnitud de los ingresos públicos como porcentaje del PIB, uno de los retos más importantes que afrontan los sistemas fiscales latinoamericanos es la mejora de los mecanismos de recaudación. Evidentemente, los bajos niveles de ingresos fiscales en comparación con los países de la OCDE no significan necesariamente que en América Latina los ingresos sean “demasiado bajos” – ni, por supuesto, “demasiado altos”. Ambos grupos de países parten de una base histórica bien distinta y afrontan diferentes desafíos y oportunidades. En la propia América Latina, los ingresos fiscales del periodo 2000-2006 variaron desde cerca de un 32% del PIB en Brasil hasta poco más del 13% en El Salvador. Pero para cumplir los objetivos de desarrollo de la región, serán necesarios más y mejores recursos públicos.
El principal desafío que afrontan los gobiernos latinoamericanos es el de ampliar la base impositiva y diversificar las fuentes de ingresos para alejarse de su actual dependencia excesiva de ingresos no tributarios como las tarifas y los derechos por las exportaciones y la explotación de recursos naturales. Lo mismo cabe decir de la excesiva dependencia de los impuestos indirectos, que representan casi dos tercios de los ingresos fiscales en América Latina entre 1990 y 2006, frente a un tercio en los países de la OCDE. Por el contrario, los impuestos sobre la renta personal – que suelen ser más progresivos que otras fuentes de ingresos tributarios – aportan solamente un 4% del total de ingresos fiscales de Latinoamérica, lo que supone un marcado contraste con el 27% que representan en los países de la OCDE.
Una forma de solucionar este problema consistiría en una mejor adaptación de los regímenes fiscales a la naturaleza específica de la economía y los mercados de trabajo. Debido a los bajos niveles de renta, sólo uno de cada tres latinoamericanos está sujeto al impuesto sobre la renta. La sesgada distribución de la renta en la región también constituye un factor importante. En economías con una distribución de la renta tan desigual como las de América Latina, hay menos trabajadores en los niveles de rentas sujetos al pago de impuestos que en economías caracterizadas por una distribución más igualitaria de la renta, aunque la renta media sea igual.
Los responsables de formular las políticas fiscales en América Latina también deberían tener en cuenta la magnitud del sector informal o sumergido de la economía, que tiene consecuencias para los ingresos y los gastos del gobierno.
Box 1. Brasil: cuánto cambian las cosas en cuatro años
Aunque sigue siendo problemático, el impacto de los ciclos políticos en los mercados de capital latinoamericanos se ha reducido en los últimos años. Las diferentes reacciones de los mercados de capital a las dos elecciones ganadas por el presidente brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, ofrecen un claro ejemplo de la importancia de los partidos políticos y los candidatos a este respecto. En 2002, la candidatura presidencial de Lula da Silva se consideraba una amenaza populista a la continuidad de unas políticas económicas creíbles, lo que generó recomendaciones negativas por parte de los bancos de inversión. El periodo de campaña vio los diferenciales brasileños dispararse de los 1100 puntos básicos 100 días antes de las elecciones a más de 2000 puntos básicos en las jornadas previas a la cita electoral. Durante todo un año, el gobierno brasileño se vio en la práctica incapacitado para emitir deuda pública en los mercados internacionales de capital. El contraste con las siguientes elecciones presidenciales de 2006 difícilmente podría haber sido mayor. Cuando Lula fue reelegido, contra un oponente que también propugnaba políticas económicas creíbles, las elecciones presidenciales apenas tuvieron efecto en los mercados: los bancos de inversión mantuvieron sus recomendaciones al alza sobre la deuda pública brasileña durante el periodo de campaña y los diferenciales se mantuvieron en niveles históricamente bajos. Incluso yendo más lejos, menos de un mes antes de la jornada electoral el gobierno brasileño emitió un bono global en reais con vencimiento a 2022 – algo totalmente inimaginable en el contexto del año 2002.
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