El economista y el sociólogo: el pensamiento relacional como paradigma

 El economista y el sociólogo: el pensamiento relacional como paradigma* 

Sergio Lorenzo Sandoval Aragón** 

Resumen 

Este artículo contribuye a la reflexión acerca de las razones del distanciamiento entre las ciencias sociales, particularmente la sociología y la economía, en su proceso histórico de institucionalización y autonomía, que acabaría por oponerlas y por limitar su potencial explicativo. Se sostiene que la opción entre diferentes perspectivas epistemológicas ha estado estrechamente relacionada a unas determinadas posturas políticas y que ello puede explicar las divergencias teóricas entre esas ciencias; para ilustrar esto, se analiza un caso práctico del entorno francés. Asimismo, se argumentan las ventajas explicativas del paradigma relacional y cómo la inserción de la economía y la sociología en dicho paradigma permitiría reunificarlas y superar su pernicioso distanciamiento. También se exponen dos teorías, una sociológica y otra económica, que ejemplifican tal unificación. 

Palabras clave: historia del pensamiento económico, sociología económica, heterodoxia, pensamiento relacional, reflexividad, crítica. Clasificación jel: B50, B52, B59, Z13. 

Abstract 

This article contributes to a reflection about the reasons for the gap between the social sciences, particularly sociology and economics, in their historical process of institutionalization and autonomy. This gap has opposed both disciplines and has limited their explanatory power. It is argued that the choice between different epistemological perspectives has been closely related to a certain political positions and that this relation can explain the theoretical differences in these disciplines. To illustrate this, it is analysed a case study of the French context. It also argues about the advantages of the relational paradigm and explains how the inclusion of economics and sociology in this paradigm would allow their reunification, surpassing that pernicious gap. Also it exposes a sociological theory and an economic theory, which exemplify such unification. 

Keywords: history of economic thought, economic sociology, heterodoxy, relational thinking, reflectivity, criticism. jel classification: B50, B52, B59, Z13

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El Método de las Ciencias Sociales,

 Carl Menger, 2006, El Método de las Ciencias Sociales, Unión Editorial, Madrid, 425pp. 

Miguel Duranti, Dpto. de Humanidades, Universidad CAECE 

miguelduranti@hotmail.com 

El presente volumen reúne bajo este título tres obras originalmente publicadas en alemán en 1883, 1884 y 1889 por el economista austríaco Carl Menger. 

Si bien los lectores de habla hispana disponían desde hace mucho de una traducción de sus Principios de Economía Política [1871], sus obras metodológicas han permanecido sin traducción al español hasta muy recientemente. Contar finalmente con un ejemplar en castellano que reúna estas obras comporta ventajas indiscutibles. 

Se trata además de las últimas obras importantes publicadas por Menger, quien en lo sucesivo y como bien destaca el excelente estudio introductorio a este volumen escrito por Darío Antiseri sólo habrá de publicar unos pocos artículos y reseñas. Al parecer desde 1890 hasta su muerte en 1921, Menger estuvo consumido por una revisión permanente de la primer obra reunida en este volumen, así como por el estudio de la filosofía y la etnografía lo que terminó por aplazar indefinidamente su proyecto de redactar un tratado general sobre la naturaleza y metodología de las ciencias sociales en general. 

La primera obra titulada Investigaciones Sobre el Método de las Ciencias Sociales [1883], constituye el núcleo principal del volumen, tanto en su importancia teórica como en extensión, por lo cual la mayor parte de esta reseña estará centrada en esta obra, mientras que sólo se hará una breve referencia a las otras dos. Sin embargo es preciso destacar que el hilo que une a estas tres obras es en parte la percepción de Menger del estado crítico en que se encuentra la ciencia económica fundamentalmente en su aspecto teórico, pero sobre todo la convicción de que aquello que obstaculiza su progreso es la metodología excesivamente inductivista adoptada por la Escuela Histórica Alemana, dominante en ese momento en el mundo germano tanto académica como políticamente, llegando a negar la posibilidad misma de una teoría económica independiente de la historia económica y de la estadística. 

Contra esto habrá de reaccionar Menger y su propuesta positiva tenderá en consecuencia a reivindicar la validez y autonomía de la teoría económica abstracta. 

En esta primera obra pues Menger plantea el núcleo de sus tesis metodológicas en relación con la economía y la división de las ciencias económicas que servirán de base para las posteriores discusiones con la

Escuela Histórica. El punto de partida de Menger es el reconocimiento de que el mundo fenoménico, incluido el mundo de los fenómenos sociales, se presta a una doble orientación epistemológica. Por un lado se puede aspirar al conocimiento de los fenómenos concretos, lo que incluye naturalmente su ubicación en el tiempo y en el espacio y por el otro se puede aspirar a conocer el carácter formal que parecen presentar muchos fenómenosy cómo éstos se repiten y suceden. Empleando una distinción tradicional Menger llama a lo primero conocimiento individual y a lo segundo conocimiento general. La consecuencia para la economía es que tendremos ciencias del aspecto individual de los fenómenos, que según Menger son la historia económica y la estadística económica, y una ciencia de lo general, la economía teórica. Esta última tiene por misión indagar las formas empíricas de los fenómenos (tipos o formas típicas), así como las leyes (o relaciones típicas) que unen entre sí a estas formas típicas regularmente. 

Los fenómenos de la compraventa, del dinero, de la oferta y la demanda, del precio, del capital, del tipo de interés son ejemplos de formas típicas de fenómenos económicos. Por otra parte, la constante bajada del precio de una mercancía como consecuencia del aumento de la oferta, la subida del precio de las mercancías en razón del aumento de dinero circulante, el descenso del tipo de interés por la notable acumulación de capital, etc. se nos presentan como relaciones típicas entre fenómenos económicos (Menger, 2006, p. 104). 

A esta distinción entre ciencias históricas y teóricas, Menger añade una tercera distinción: la de las ciencias prácticas. En el ámbito de la economía se trata aquí de la política económica y la ciencia de las finanzas. La función de estas cienciasno es ocuparse de lo que es o no es el caso, sino de indicarnos cuales son los medios adecuados para alcanzar ciertos fines, siempre partiendo de específicas situaciones concretas. A su vez la economía teórica, junto con las recién mencionadas ciencias prácticas Menger las agrupa bajo el conocido término de economía política, dejando expresamente fuera de la misma a las ciencias históricas. 

Sumada a esta clasificación general de las ciencias sociales, Menger, concentrándose específicamente en la economía teórica, distingue dos formas de investigación posibles de los fenómenos económicos: la orientación exacta y laorientación empírico-realista. La primera se encargaría de formular tipos rigurosos y leyes exactas, mientras que la segunda formularía tipos y leyes empíricos. Así pues la diferencia entre ambos tipos de orientaciones consiste en una diferencia de grado de rigor acerca de los postulados que formulan. En otras palabras las leyes exactas son formulaciones sobre la regularidad en la sucesión de los fenómenos económicos que no admiten excepciones, mientras que las leyes empíricas de la orientación realista si las admiten. 

 Para Menger es de especial importancia, sin olvidar el rol que cumple la orientación realista, defender la validez y autonomía de la orientación exacta en economía teórica. La metodología que este tipo de indagación debe adoptar para formular leyes exactas no puede consistir, naturalmente, en la inducción dado que esta no puede garantizar que las leyes obtenidas a partir de la observación de casos concretos no admitan excepciones: 

La conclusión de que el fenómeno C generalmente, o sea en todos los casos, incluidos los no observados, sucede a los fenómenos Ay B, o que estos fenómenos son generalmente coexistentes, trasciende la experiencia, el conocimiento empírico; desde un tal punto de vista, esa conclusión no es rigurosamente válida. Ya lo reconoció Aristóteles cuando negó a la inducción cualquier rigor científico (Menger, 2006, p. 126). 

Por eso sólo queda adoptar un método deductivo dentro de esta orientación. De este modo en el campo de los precios, sabemos que bajo ciertos presupuestos el aumento de la demanda de una mercancía, llevará a una subida de los precios, la cual puede ser medida con exactitud. Algunos de estos presupuestos, como que los sujetos económicos no ignoran la situación económica o que estos no sufren coacción externa alguna, pueden darse raramente en la realidad de manera plena y la medición real nunca puede ser del todo precisa, pero eso no alcanza a ojos de Menger para impugnar la validez y la utilidad empírica innegable de las leyes exactas de la teoría económica. Esto es así dado que la ley empírica que se puede establecer tendrá un parecido muy fuerte con la ley exacta: ¨La ley empírica... afirma que a un aumento de la necesidad sigue, por lo general, un aumento de los precios reales, aumento que normalmente mantiene cierta relación con el aumento de la necesidad, aunque no exactamente determinable¨ (Menger, 2006, p. 143).

De esta obra hay que destacar además su teoría ¨orgánica¨ de ciertos fenómenos sociales. Por este término, Menger entiende aquellas formaciones sociales que no son fruto en su origen ni de la legislación positiva ni de la convención explícita, sino que son el resultado no intencionado de acciones intencionales de los hombres en aras a perseguir su propio beneficio individual. Ejemplos de este tipo de interacciones son el lenguaje, el derecho, la división del trabajo, el dinero y el Estado, entre otras. A efectos clarificatorios mencionemos la concepción de Menger acerca del origen del dinero, teniendo en cuenta además el efecto que esta teoría tendrá en economistas austríacos posteriores, en particular en Ludwig von Mises. Dentro de una economía de trueque los individuos persiguen el objetivo de intercambiar bienes que no necesitan por bienes que necesitan de manera inmediata. Esto pone un límite natural a la extensión del

De esta obra hay que destacar además su teoría ¨orgánica¨ de ciertos fenómenos sociales. Por este término, Menger entiende aquellas formaciones sociales que no son fruto en su origen ni de la legislación positiva ni de la convención explícita, sino que son el resultado no intencionado de acciones intencionales de los hombres en aras a perseguir su propio beneficio individual. Ejemplos de este tipo de interacciones son el lenguaje, el derecho, la división del trabajo, el dinero y el Estado, entre otras. A efectos clarificatorios mencionemos la concepción de Menger acerca del origen del dinero, teniendo en cuenta además el efecto que esta teoría tendrá en economistas austríacos posteriores, en particular en Ludwig von Mises. 

Dentro de una economía de trueque los individuos persiguen el objetivo de intercambiar bienes que no necesitan por bienes que necesitan de manera inmediata. Esto pone un límite natural a la extensión del intercambio y la civilización, dado principalmente el problema de la doble coincidencia de necesidades. Para que se realice un intercambio una persona debe poseer exactamente aquello que otro necesite y ese otro debe a su vez poseer lo que el primero necesite y ambos deben hacerlo en medidas sino exactas, ciertamente muy aproximadas. Pero he ahí que en estas circunstancias muchos podían observar que para ciertas mercancías existe una demanda muy extendida respecto de las demás, por lo que incrementaban sus chances de obtener aquello que quisiesen si llevasen al mercado este tipo de bienes, o si intercambiasen por esas mercancías más demandadas aquello de lo cual quisiesen deshacerse. Se trata justamente de estas mercancías más vendibles las que han alcanzado el status de dinero en las distintas civilizaciones. Primero han sido dinero cosas como las cabezas de ganado, las pieles o las semillas y después los metales no acuñados y luego los acuñados. Al intercambiar sus bienes por dinero-mercancía los sujetos no satisfacían directamente sus necesidades pero se acercaban notablemente, sabiendo con mucha mayor certeza que en un paso adicional podrán intercambiar su dinero-mercancía por aquello que necesitan. 

El interés de los individuos que actúan con criterio económico les lleva por tanto, con un conocimiento mayor del propio interés individual, y sin ninguna convención o acuerdo, constricción legislativa e incluso sin consideración alguna del interés público, a ceder sus propias mercancías por otras más vendibles... Así bajo la poderosa influencia de la costumbre, aparece el fenómeno... por el que un cierto número de bienes, es decir los más solicitados, los más transportables duraderos y fácilmente divisibles... son aceptados por todos en el intercambio (2006, p. 231) 

De carácter mucho más ameno es la segunda obra Los Errores del Historicismo en la Economía Alemana [1884], la cual constituye una respuesta a la violenta reseña que Gustav Schmoller realizó de las Investigaciones, en una prestigiosa revista académica alemana de la cual él mismo era director. A pesar del tono incisivamente burlón e irónico, por momentos excesivo, que Menger adopta para discutir contra un adversario al que no considera más que un diletante, para nada idóneo en cuestiones de economía teórica, la obra, escrita en formato de 16 cartas a un amigo, consigueresponder eficazmentea las críticas que la Escuela Histórica destina a la economía teórica por ¨abstracta¨. 

La crítica principal de Menger al enfoque de la Escuela Histórica es a su inductivismo ingenuo. Schmoller, y por extensión el resto de la Escuela Histórica, parece creer que el recabamiento exhaustivo de datos históricos y estadísticos debe servir como momento preparatorio para la elaboración de los postulados de la teoría económica. Pero esta tarea se revela pronto como imposible ya que ¨sólo eones podrían bastar¨ para abarcar siquiera aproximativamente los períodos ¨necesarios para construir una base histórico-estadística completa y adecuada a la investigación teórica según los cánones de Schmoller¨ (Menger, 2006, pp. 350-351). En otras palabras el momento preparatorio terminaría durando para siempre y la economía teórica nunca podría comenzar a existir. 

Finalmente la tercera obra Elementos de una Clasificación de las Ciencias Económicas [1889], Menger realiza algunas modificaciones menores a su clasificación de las ciencias sociales que por razones de espacio no indicaremos aquí. Si es un punto a destacar de esta obra la polémica que Menger sostiene con el historicista Lujo Brentano. Brentano sostiene un desdén por lo que denomina ¨teoría abstracta¨ debido a una sola razón. Al parecer la teoría económica es incapaz de eliminar la miseria. Ahora bien, Menger es el primero en reconocer las carencias que la teoría económica presenta en relación a dotar a la política económica de principios sólidos y no sólo en relación a la pobreza. Menger agrega cuestiones como la respuesta frente a las crisis económicas o como armar la política monetaria, comercial, industrial y agrícola. Las dificultades en estos campos son a sus ojos ¨síntomas demasiado elocuentes de la penosa situación en que se encuentra la economía política práctica, que a su vez no hace sino reflejar el atraso de la teoría económica¨ (2006, p. 417). Pero a diferencia de Brentano, Menger considera que sólo el perfeccionamiento de todas las ramas de la teoría económica puede permitir el avance de las ciencias aplicadas como la política económica y en particular sólo la teoría económica puede lograr comprender la conexión intrínseca en la coexistencia y sucesión de los fenómenos económicos, dotando en consecuencia a la política económica de principios sólidos para guiar su acción. 

En consecuencia Menger llega a subvertir por completo la crítica historicista en este punto. En efecto es la Escuela Histórica, con su enfoque ultra empirista, la que es incapaz de formular principios estables para gobernar la política económica eficazmente. En la medida en que los historicistas se limitan a la descripción histórica de las instituciones de los pueblos, de sus normas administrativas, a recabar estadísticas económicas, etc. (y analizar luego sus resultados para luego describir estos a su debido tiempo) son ellos quienes nunca podrán trascender la observación inmediata. El resultado inevitable de este inductivismo simplista será dejar en la mayor arbitrariedad imaginable las decisiones acerca de política económica. Así pues es la Escuela Histórica, y no la Escuela Austríaca, la que se revela incapaz de eliminar la miseria entre otros males.

Referencias Adicionales Brentano, L. (1889). “Über die Ursachen der heutigensozialenNot.EinBeitragzur Morphologie der Volkswirtschaft”. Ponencia presentada al inicio del Magisterio de la Universidad de Leipzig el 27 de abril de 1889. Citada en Menger, 2006, p. 410. Menger, C. (1996). Principios de Economía Política, ed. Folio, Barcelona. von Schmoller, G. (1883), “ZurMethodolgie der Staats- undSocialwissenschaften”, en JarbuchfürGesetzgebung, VerwaltungundVolkswirtschaftimDeutschen Reich, VII, 1883, pp. 239-251. Citado en Menger, 2006, p. 4

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• Es reseña de:

  • El Método de las Ciencias Sociales

    Carls Menger

    Madrid : Unión Editorial, 2006

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  • Menger plantea en estas obras el núcleo de sus tesis metodológicas en relación con la economía y la división de las ciencias económicas que servirán de base para las posteriores discusiones con la Escuela Histórica.Tendremos ciencias del aspecto individual de los fenómenos, que según Menger son la historia económica y la estadística económica, y una ciencia de lo general, la economía teórica. Esta última tiene por misión indagar las formas empíricas de los fenómenos (tipos o formas típicas), así como las leyes (o relaciones típicas) que unen entre sí a estas formas típicas regularmente.Menger añade una tercera distinción: la de las ciencias prácticas. En el ámbito de la economía se trata aquí de la política económica y la ciencia de las finanzas. La función de estas ciencias no es ocuparse de lo que es o no es el caso, sino de indicarnos cuales son los medios adecuados para alcanzar ciertos fines, siempre partiendo de específicas situaciones concretas. A su vez la economía teórica, junto con las recién mencionadas ciencias prácticas Menger las agrupa bajo el conocido término de economía política, dejando expresamente fuera de la misma a las ciencias históricas.Menger, concentrándose ahora específicamente en la economía teórica, distingue dos formas de investigación posibles de los fenómenos económicos: la orientación exacta y la orientación empírico-realista. La primera se encargaría de formular tipos rigurosos y leyes exactas, mientras que la segunda formularía tipos y leyes empíricos. Las leyes exactas son formulaciones sobre la regularidad en la sucesión de los fenómenos económicos que no admiten excepciones, mientras que las leyes empíricas de la orientación realista si las admiten.De este modo en el campo de los precios, sabemos que bajo ciertos presupuestos el aumento de la demanda de una mercancía, llevará a una subida de los precios, la cual puede ser medida con exactitud. Algunos de estos presupuestos, como que los sujetos económicos no ignoran la situación económica o que estos no sufren coacción externa alguna, pueden darse raramente en la realidad de manera plena y la medición real nunca puede ser del todo precisa, pero eso no alcanza a ojos de Menger para impugnar la validez y la utilidad empírica innegable de las leyes exactas de la teoría económica. Esto es así dado que la ley empírica que se puede establecer tendrá un parecido muy fuerte con la ley exacta: ¨La ley empírica... afirma que a un aumento de la necesidad sigue, por lo general, un aumento de los precios reales, aumento que normalmente mantiene cierta relación con el aumento de la necesidad, aunque no exactamente determinable¨.

1492 : el encubrimiento del otro : hacia el origen del mito de la modernidad

 

Se trata de ir hacia el origen del "Mito de la Modernidad". La Modernidad tiene un "concepto" emancipador racional que afirmaremos, que subsumiremos. Pero, al mismo tiempo, desarrolla un "mito" irracional, de justificación de la violencia, que deberemos negar, superar. Los postmodernos critican la razón moderna como razón, nosotros criticaremos a la razón moderna por encubrir un mito irracional. La necesidad de la "superación" de la Modernidad es lo que intentamos mostrar en estas conferencias. "La Trans-Modernidad: un proyecto futuro" podría titularse este ciclo de conferencias. Como se trata sólo de una introducción, un prolegómeno, hemos pensado darle más bien un carácter histórico. 

1 Sobre este tema hemos publicado en estos años algunos trabajos: "La cristiandad moderna ante el otro. Del indio rudo al bon sauvage" en Concilium 150 (1979), pp. 498-506; "Expansión de la cristiandad, su crisis y el momento presente", en Concilium 164 (1981), pp.80-89; "Del descubrimiento al desencubrimiento. El camino hacia un desagravio histórico", en Concordia 10 (Frankfurt) ( 1986), pp. 109- 1 16, y en "Otra visión del descubrimiento. El camino hacia un desagravio histórico", en Cuadernos americanos. Nueva época (UNAM, México), vol. 3,9 (1988), pp. 34-41; "1492: Diversas posiciones ideológicas", en 1492-1992: La interminable conquista. Emancipación e identidad de América Latina, México, 1990, pp. 77-97; "Las motivaciones reales de la conquista", en Concilium 232 (1990), pp. 403-415.

  1492, según nuestra tesis central, es la fecha del "nacimiento" de la Modernidad1 ; aunque su gestación -como el feto- lleve un tiempo de crecimiento intrauterino. La Modernidad se originó en las ciudades europeas medievales, libres, centros de enorme creatividad. Pero "nació" cuando Europa pudo confrontarse con "el Otro" y controlarlo, vencerlo, violentarlo; cuando pudo definirse como un "ego" descubridor, conquistador, colonizador de la Alteridad constitutiva de la misma Modernidad. De todas maneras, ese Otro no fue "des-cubierto" como Otro, sino que fue "en-cubierto" como "lo Mismo" que Europa ya era desde siempre. De manera que 1492 será el momento del "nacimiento" de la Modernidad como concepto, el momento concreto del "origen" de un "mito" de violencia sacrificial muy particular y, al mismo tiempo, un proceso de "en-cubrimiento" de lo no-europeo. 

 Por dictar estas conferencias en Frankfurt, queremos referirnos a algunos de los grandes pensadores de esta ciudad; desde Hegel -que tiene su juvenil etapa de Frankfurt-, hasta la así llamada "Escuela de Frankfurt" que lleva su nombre 2 . En estas conferencias se tratará de introducir desde una reflexión sobre un hecho histórico, un discurso que deberá desarrollarse en el futuro en un sentido más crítico aún. Se trata de clarificar la posibilidad de un diálogo intercultural, interfilosófico, que hemos ya iniciado con Karl-Otto Apel. Para muchos, como para Montaigne o Richard Rorty, la existencia empírica de diversas culturas, "mundos de la vida (Lebenswelten)" son incomunicables, inconmensurables. 

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2 Dicho sea de paso, fue un judío argentino -de mi país de origen- el que dio el fondo inicial con el que pudo sufragarse los gastos económicos del instituto que fundó Horkheimer, entre otros. Es decir, el valor objetivado del gaucho y peón del campo argentino en las carnes de vacuno y en el trigo de las pampas, se transfirió a Alemania y dio origen a tan prestigiosa Escuela. Es en nombre de esos semi-indios, esos pobres, esos vaqueros de mi tierra, que dieron sus vidas, que se objetivó en las mercancías de los hacendados y terratenientes (como la familia fundadora del Instituto, que comerciaba con el imperio inglés), es en nombre de ellos y como pidiendo cuenta de cuál fue el uso que se dio al fruto de sus vidas, que me atrevo a dar estas conferencias ahora y aquí. Además, también a aquellas tierras, a Buenos Aires en 1870, un pobre carpintero (Tischler) socialista y luterano de Schweinfurt an Main (a pocos kilómetros de aquí), 1legaba pidiendo trabajo, seguridad y paz: se llamaba Johannes Kaspar Dussel. Fue recibido sin trabas, se le dieron todas las oportunidades, e hizo familia y murió en aquellas tierras; era mi bisabuelo. Mientras que cuando llegan a estas tierras alemanas, hoy, tantos extranjeros... se los repudia, expulsa y se los trata... ¡como turcos¡ ¡Se ha olvidado este país de 1a hospitalidad que se brindó a sus pobres en el siglo XIX en otras tierras! 

La tarea, repito, deberá consistir en desarrollar una "teoría" o "filosofía del diálogo" -como parte de una "Filosofía de la Liberación" del oprimido, del incomunicado, del excluido, del Otro-, sobre las condiciones de posibilidad histórica hermenéutica de la "comunicación" intercultural. La filosofía trascendental apeliana tiene dificultad en este nivel, ya que se encuentra en el ámbito del discutido problema de la "aplicación (Anwen-dung)" de los principios éticos. En cambio, para la "Filosofía de la Liberación", que parte desde la Alteridad, desde el "compelido"3 o el "excluído" (la cultura dominada y explotada), de lo concreto-histórico, se trata de mostrar esas condiciones de posibilidad del dialogar, desde la afirmación de la Alteridad, y, al mismo tiempo, desde la negatividad, desde su imposibilidad empírica concreta, al menos como punto de partida, de que "el-Otro-excluído" y "dominado" pueda efectivamente intervenir, no digo en una "argumentación", ni siquiera en una "conversación" -como propone Rorty, porque él mismo, que niega la posibilidad de un diálogo propiamente racional (que es lo que intentamos), tampoco toma en serio la situación asimétrica del excluído, del Otro4 . 

Quiero dejar constancia que escribo estas Palabras Preliminares aquí en Sevilla, al comenzar la redacción de estas conferencias. Esta, que fue tierra de moros, de musulmanes hasta aquel trágico 6 de enero de l492 en que los Reyes Católicos ocuparon la refinada Granada, entregada por Boabdil, el último sultán que pisó tierra europea, como término final de la Edad Media. En el campamento de los bárbaros cristianos (si se los compara con la sutileza, educación, modales de la sociedad del antiguo kalifato de Córdoba), caminaba apresurado "vendiendo" su idea a los Reyes (¿qué otra cosa son las Capitulaciones de Santa Fe?), un atrevido navegante del Mediterráneo -habría de ser el último navegante de un Mediterráneo occidental y periférico del mundo musulmán- que intentaba lanzarse hacia la India por el Mar Océano, sólo un mar secundario hasta ese momento, llamado Atlántico.

 Así como los cristianos ocuparon Málaga (ayer dí una conferencia en este puerto y pensaba en todo esto), cortando a cuchillo las cabezas de los andaluces musulmanes en l487, así también les acontecerá a los "indios", habitantes y víctimas del nuevo continente "descubierto"5 . 

3 Véase el sentido de "compellere" en la disputa del 1550 en Valladolid, Conferencia 5, 1. 4 Su punto de partida es el "we liberal americans", pero no un "nosotros los altecas ante Cortés", o "nosotros los latinoamericanos ante un norteamericano en 1992". En ese caso ni la conversación es posible. 5 Pedro de Alvarado usará el mismo modo de violencia sacrificial en la matanza del 23 de mayo de 1520 en México- Tenochtitlán. 

Alianzas y tratos nunca cumplidos, eliminación de las élites de los pueblos ocupados, torturas sin fin, exigencias para que traicionen a su religión y cultura bajo pena de muerte o expulsión, ocupación de tierras, repartimiento de los habitantes en manos de los capitanes cristianos de la "Reconquista". El "método" violento se experimentó durante siglos aquí, en Andalucía. La violencia victimaria y sacrificial pretendidamente inocente inició su largo camino destructivo. 

 Junto al Guadalquivir, en Sevilla, a la sombra de la Torre del Oro -que nos recuerda el Siglo de "Oro", la Costa "de las Perlas", la Costa del "Oro" (Panamá), la Costa "Rica", el Puerto "Rico", la "Argentina" (de argentum, plata) 6 -, torre por la que "mucha de la plata que acá se saca y va a esos Reynos (Europa), se beneficia con la sangre de los indios y va envuelta en sus -cueros"7 ; torre por la que la riqueza indiana pasó hacia Flandes y después a Inglaterra; del Africa a la India y a la China; torre... donde un nuevo "dios" comenzó a ser idolátricamente adorado,... exigiendo víctimas a su violencia, y las sigue exigiendo en 1992. 

 Qué habremos de recordar el 12 de octubre de 1992, y en lo sucesivo, es el tema de estas conferencias. ¿Cuál debería ser nuestra opción racional o ética, ante un hecho que ciertamente marca un hito en la historia mundial, pero banalizado por la propaganda, por las disputas superficiales o los intereses políticos, eclesiales o financieros? 

 Desearía por último agradecer a la Johann Wolfgang Goethe-Universität de Frankfurt (Alemania), por haberme invitado a dictar estas ocho conferencias de octubre a diciembre de 1992 8 , también a la Universidad de Vanderbilt (Mashville, USA), donde enseñé en el semestre de otoño de 1991, y de manera muy especial al Departamento de Filosofía de la UAM/Iztapalapa y al Sistema Nacional de Investigaciones (México) que me han permitido poder ocuparme del tema. 

Enrique Dussel 

México, 1992 

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6 Los europeos españoles veían riquezas donde no las había: el "espejismo" infinito del oro como dinero en aquel mercantilismo mundial naciente, 

7 Carta del obispo Juan de Medina y Rincón, Michoacán, del 13 de octubre de 1583 (Archivo general de Indias, Sevilla, México 374), 

8 He dictado conferencias sobre el sentido de 1492 en Sevilla y Pontevedra en España en octubre de 1991, en Maryknoll (New York, USA), en las "Cole Lectures" de la Vanderbilt University (Ten., USA), en la Universidad de Freiburg (Suiza), y en otras universidades de Alemania, Austria, México, Bolivia, Colombia, etcétera. 

Primera parte Desde el "ego" europeo: el "en-cubrimiento" En esta primera parte nos situaremos intencionalmente desde la perspectiva europea. Metódicamente, para nosotros, es una de las perspectivas y la desarrollaremos lo más completamente posible. Por tratarse de unas cortas conferencias, sólo podrán ser esquemáticas; sugieren temas pero no pueden de ninguna manera agotarlos. Son por ello "figuras (Gestalten)" abstractas del proceso de constitución de la "subjetividad" moderna, del "ego" que, de 1492 a 1636 (momento en el que Descartes expresa definitivamente el ego cogito en el Discurso del Método) 1 , recorre el primer momento de la "constitución histórica" de la Modernidad. La España, y el Portugal (a este último no podremos dedicarle nuestras reflexiones para no extendernos excesivamente) de finales del siglo XV ya no son más un momento del mundo propiamente feudal. Son más bien naciones renacentistas: son el primer paso hacia la Modernidad propiamente dicha. Fue la primera región de Europa que tiene la originaria "experiencia" de constituir al Otro como dominado bajo el control del conquistador, del dominio del centro sobre una periferia.

______________ 1 Germán Marquinez Argote defendió una tesis sobre Interpretación del "Cógito" cartesiano como modelo de hermenéutica, Universidad S. Tomás de Aquino: Bogotá, 1980, donde estudia comparativamente mi pensamiento sobre el ego conquiro con respecto al ego cogito, con excelentes textos probatorios de Descartes, en cuanto a la conciencia que tenía de situarse ante el "descubrimiento de un Nuevo Mundo",

Europa se constituye como el "Centro" del mundo (en su sentido planetario). ¡Es el nacimiento de la Modernidad y el origen de su "Mito"!  

Nos importa incluir a España en el proceso originario de la Modernidad, ya que al final del siglo XV era la única potencia europea con capacidad de "conquista" territorial externa (y lo había probado en la "reconquista " de Granada), porque de esa manera América Latina redescubre también su "lugar" en la historia de la Modernidad. Fuimos la primer "periferia" de la Europa moderna; es decir, sufrimos globalmente desde nuestro origen un proceso constitutivo de "modernización" (aunque no se usaba en aquel tiempo esta palabra) que después se aplicará a Africa y Asia. Aunque nuestro continente era ya conocido -como lo prueba el mapamundi de Henricus Martellus en Roma en 1489-, sólo España, gracias a la habilidad política del Rey Fernando de Aragón ya la osadía de Colón, intentó formal y públicamente, con los derechos otorgados correspondientes (y en franca competencia con Portugal), lanzarse hacia el Atlántico para llegar a la India. Este proceso no es anecdótico o simplemente histórico; es, además, el proceso originario de la constitución de la subjetividad moderna.

Conferencia 1 El eurocentrismo "La historia universal va del Oriente hacia el Occidente. Europa es absolutamente el fin de la historia universal [...] La historia universal es la disciplina de la indómita voluntad natural dirigida hacia la universalidad y la libertad subjetiva" (Hegel, Filosofía de la historia universal). En el "concepto" emancipador de Modernidad se encubre un "mito" que iremos desarrollando en el curso de estas conferencias. Por ahora deseamos, en primer lugar, tratar un componente enmascarado, sutil, que subyace en general debajo de la reflexión filosófica y de muchas otras posiciones teóricas del pensamiento europeo y norteamericano. Se trata del "eurocentrismo" -y su componente concomitante: la "falacia desarrollista"-1 .

____________ 1 La palabra española "desarrollismo" es intraducible al alemán o inglés. Su raíz (desarrollo: Entwicklung, development) no permite la construcción de derivado despectivo, negativo, excesivo; como por ejemplo para "ciencia": el "cientificismo (Scientifizismus)" o el "cientificista (scientifizist)". Debería ser algo así como "developmentism" (o "developmentalism"). Se trata de una posición ontológica por la que se piensa que el "desarrollo" (=desarrollismo) que siguió Europa deberá ser seguido unilinealmente por toda otra cultura. Por ello, la "falacia del desarrollo" (=falacia desarrollista) no es ya una categoría sociológica o económica, sino una categoría filosófica fundamental. Es el "movimiento necesario" del Ser, para Hegel; su "desarrollo" inevitable. El “eurocentrismo” cae en la "falacia desarrollista" -son dos aspectos de "lo Mismo".

Consideremos lo que nos dice Kant en su obra Beántwortung der Frage: Was ist Aujklärung? , en aquel lejano 1784:  

"Ilustración (Aujklärung) es la salida 2 por sí misma de la humanidad de un estado de inmadurez culpable (verschuldeten Unmündigkeit) [...] La pereza y la cobardía son las causas por las que gran parte de la humanidad permanece gustosamente en ese estado de inmadurez" 3 . 

 Para Kant la “inmadurez” o “minoría de edad” es culpable (verschuldeten...). La “pereza (Faulheit)” y la “cobardía (Feigheit)” constituyen el ethos de esta posición existencial. Hoy debemos hacerle a Kant esta pregunta: ¿un africano en Africa o como esclavo en Estados Unidos en el siglo XVIII, un indígena en México o un mestizo latinoamericano posteriormente, deben ser considerados en ese estado de culpable inmadurez? 

 Veamos cómo responde Hegel a la cuestión. En las Vorlesungen über die Philosophie der Weltgeschichte muestra cómo la historia mundial (Weltgeschichte) es la autorrealización de Dios (una Teodicea) 4 , de la Razón, de la Libertad (Freiheit). En realidad es un proceso hacia la Aujklärung: 

"La historia universal representa [...] el desarrollo de la conciencia que el Espíritu tiene de su libertad y también la evolución de la realización que ésta obtiene por medio de tal conciencia. El desarrollo implica una serie de fases, una serie de determinaciones de la libertad, que nacen del concepto de la cosa, o sea, aquí, de la naturaleza de la libertad al hacerse consciente de sí [...] Esta necesidad y la serie necesaria de las puras determinaciones abstractas del concepto son estudiadas en la Lógica" 5 . 

 En la ontología hegeliana el concepto de “desarrollo (Entwicklung)” juega un papel central. Es el que determina el movimiento mismo del “Concepto (Begriff)” hasta culminar en la “Idea” (desde el Ser indeterminado hasta el Saber Absoluto de la Lógica).

______________ 

2 Nos interesa el hecho de la "salida (Ausgang)", el "éxodo", como proceso de emancipación. 

3 A 481. 

4 Fin de toda la obra: "La Historia del mundo... es el proceso del desarrollo (Entwicklung) del Espíritu -es una verdadera Teodicea, la justificación de Dios en la Historia". 

5 Hegel, Die Vernunft in der Geschichte, Zweiter Entwurft (1830), C, c; en Sämtliche Werke, ed. J. Hoffmeister, F. Meiner, Hamburg, 1955, p.167; edición española en Revista de Occidente, Buenos Aires, 1946, t. I, p. 134. Véase Martin Bernal, Black Athena. The Afroasiatic Roots of Classical Civilization, Rutgers University Press, New Brunswick, 1987-1991, en especial Filosofía de la historia universal de Hegel, vol. II.

El “desarrollo (Entwicklung)” es dialécticamente lineal; es una categoría primeramente ontológica (hoy sociológica, pero deseamos retomar a su origen filosófico propiamente dicho)6 , más en el caso de la Historia Mundial. Dicho "desarrollo", además, tiene una dirección en el espacio: 

"La historia universal va del Oriente al Occidente. Europa es absolutamente el Fin de la Historia Universal. Asia es el comienzo" 7 . 

 Pero ese movimiento Este-Oeste, como puede observarse, ha debido antes eliminar de la Historia Mundial a América Latina y el Africa (y además situará al Asia en un estado de "inmadurez" o de "niñez ( Kindheit) 8 " esencial). En efecto: 

"El mundo se divide en el Viejo Mundo y en el Nuevo Mundo. El nombre del Nuevo Mundo proviene del hecho de que América [...] no ha sido conocida hasta hace poco para los europeos. Pero no se crea que esta distinción es puramente externa. Aquí la división es esencial. Este mundo es nuevo no sólo relativamente sino absolutamente; lo es con respecto a todos sus caracteres propios, físicos y políticos [...] El mar de las islas, que se extiende entre América del Sur y Asia, revela cierta inmaturidad por lo que toca también a su origen [...] No menos presenta la Nueva Holanda caracteres de juventud geográfica, pues si partiendo de las posesiones inglesas nos adentramos en el territorio, descubrimos enormes ríos que todavía no han llegado a fabricarse un lecho [...] De América y de su grado de civilización, especialmente en México y Perú, tenemos información de su desarrollo, pero como una cultura enteramente particular, que expira en el momento en que el Espíritu se le aproxima (sowie der Geist sich ihr näherte) [...] La inferioridad de estos individuos en todo respecto, es enteramente evidente" 9 .  

6 De Hegel el concepto "desarrollo" pasó a Marx, y de éste a la economía y sociología del "desarrollo". Por ello deseamos hoy retornar al contenido "filosófico" de esta palabra que, como decimos, fue el más antiguo. Un país "sub-desarrollado", ontológicamente, es "no-moderno", pre-Aufklärung, para Hegel. 

7 Ibíd., Anhang, 2; p. 243; ed. española I, p. 207. Por nuestra parte demostraremos más adelante, que este "desarrollo" de la historia del Este hacia el Occidente es puramente "ideológico"; es un momento constitutivo del "eurocentrismo", y que, sin embargo, se ha impuesto en todos los programas de historia (de los High School o universidades), no sólo en Europa o Estados Unidos, sino igualmente en América Latina, Africa y Asia (también a través de las revoluciones socialistas, que son desgraciada y frecuentemente "eurocéntricas", a través del eurocentrismo del mismo Marx, al menos hasta el 1868 -véase mi obra El último Marx (1863-1882), Siglo XXI, México, 1990, cap.7-, año en el que se abre a la problemática de la Rusia "periférica" gracias a Danielson y a los populistas rusos). 

8 "Das Kind hat Keine Vernünftigkeit, aber die reale Möglichkeit zu sein [...] Der Mensch war stets eine Intelligeng [...] gleichsam im Zentrum von allem [...]" (lbid., Zweiter Entwurf, C, b; p.161.). "Die erste Gestalt des Geistes ist daher die orientalische. Dieser Welt liegt das unmittelbare Bewusstsein [...]" (lbid., Anhang, 2; p. 244). La "innmediatez (Unmittelbarkeit)" de la conciencia del "niño", como "posibilidad": no puede ser "centro" sino "periferia".

 La "inmadurez (Unreife)" es total, física (hasta los vegetales y los animales son más primitivos, brutales, monstruosos; o simplemente más débiles, degenerados) 10 es el signo de América (Latina). Por ello: 

"En lo que se refiere a sus elementos, América no ha terminado aún su formación [...] [Latino-] América es, por consiguiente, la tierra del futuro. En tiempos futuros se mostrará su importancia histórica [...] Mas como país del futuro América no nos interesa, pues el filósofo no hace profecías" 11. 

 América Latina, por lo tanto, queda fuera de la historia mundial. Lo mismo acontecerá con el Africa. En efecto, aunque haya una especie de Trinidad (Europa, Asia y Africa), sin embargo, Africa quedará igualmente descartada: 

"Las tres partes del mundo 12 mantienen pues, entre sí una relación esencial y constituyen una totalidad (Totalität) [...] El mar Mediterráneo es el elemento de unión de estas tres partes del mundo, y ello lo convierte en el centro (Mittelpunkt) de toda la historia universal [...] El Mediterráneo es el eje de la historia universal" 13. 

 Tenemos así el concepto de "centro" de la historia mundial. Pero veremos que de las "tres partes" que constituyen la Totalidad (aquí ya América Latina quedó descartada) 14, dos de dichas partes quedarán igualmente descalificadas. Acerca del Africa Hegel escribió unas páginas que merecen leerse, aunque debe tenerse mucho sentido del humor, ya que es la culminación fantástica de una ideología racista, llena de superficialidad, con un sentido infinito de superioridad, que nos muestra bien el estado de ánimo de Europa al comienzo del siglo XIX:

9 Ibíd., Anhang, b; pp. 199-200; ed. española, pp. 171-172 

10 Antonello Gerbi, en su obra La naturaleza de las Indias Nuevas, FCE, México, 1978, muestra que los europeos, y el mismo Hegel, pensaban que hasta la geología (las piedras), la fauna y la flora eran en las Indias más brutales, primitivas, salvajes. 

11 Ibíd., pp. 209-210; ed española p. 181. 

12 En la próxima conferencia veremos que esta división trinitaria del mundo es medieval, pre-moderna y Hegel la sigue repitiendo, como Cristóbal Colón. 

13 Ibid., c; p. 210; ed. española p. 181. 

14 "Nachdem wir die Neue Welt und die Träume, die sich an sie knüpfen Können, gehen wir nun zur Alten Welt über. Sie ist wesentlich der Schauplatz dessen, was Gegenstand unserer Betrachtung ist, der Weltgeschichte" (Ibid., c; p. 210).

 "Africa es en general una tierra cerrada, y mantiene este su carácter fundamental" 15. "Entre los negros es, en efecto, característico el hecho de que su conciencia no ha llegado aún a la intuición de ninguna objetividad, como, por ejemplo, Dios, la ley, en la cual el hombre está en relación con su voluntad y tiene la intuición de su esencia [...] Es un hombre en bruto" 16. 

 Son unas de las páginas más insultantes en la historia de la filosofía mundial. Después de las cuales Hegel concluye: 

"Este modo de ser de los africanos explica el que sea tan extraordinariamente fácil fanatizarlos. El Reino del Espíritu es entre ellos tan pobre y el Espíritu tan intenso (das Reich des Geistes ist dort so arm und doch der Geist in sich so intensiv), que una representación que se les inculque basta para impulsarlos a no respetar nada, a destrozarlo todo [...] Africa [...] no tiene propiamente historia. Por eso abandonamos Africa, para no mencionarla ya más. No es una parte del mundo histórico; no presenta un movimiento ni un desarrollo histórico [...] Lo que entendemos propiamente por Africa es algo aislado y sin historia, sumido todavía por completo en el espíritu natural, y que sólo puede mencionarse aquí, en el umbral de la historia universal" 17. 

 La soberbia europea (la "desmesura" hegeliana que Kierkegaard tanto ironizaba) se muestra en el texto citado de manera paradigmática. Pero, al final, también Asia juega un papel puramente introductorio, preparatorio, infantil en el "desarrollo" de la Historia Mundial. En efecto, como la Historia Mundial se mueve del Oriente al Occidente, era necesario descartar primero América Latina (que no se la situaba en el este del Extremo Oriente, sino al oeste del Atlántico) y al Africa (el Sur bárbaro, inmaduro, antropófago, bestial): 

" Asia es la parte del mundo donde se verifica el comienzo en cuanto tal [...] Pero Europa es absolutamente el Centro y el Fin (das Zentrum und das Ende) 18 del mundo antiguo y el Occidente en cuanto tal, el Asia el absoluto Oriente" 19.

___________ 

15 Ibid., c; p. 212; ed. española p. 183. 

16 Ibid., p. 218; p. 187. 

17 Ibid., pp. 231-234; pp. 198-201. 

18 Puede verse que esta expresión la extrae Fukuyama de Hegel (Francis Fukuyama, "The End of History?", en The National Interest, summer, 1989). Fukuyama pretende, exactamente, que Estados Unidos y el libre mercado capitalista, después del colapso del socialismo real del Norte desde 1989, es el modelo a seguir, sin ninguna otra alternativa; es el "fin de la historia". Para Hegel era Europa, además, el "Centro". 

19 Ibid., beta; p. 235; ed. española, p. 201. 

Pero en Asia el Espíritu está en su infancia, el despotismo permite sólo que "Uno" (el emperador) sea libre. Es la aurora, pero de ninguna  manera la culminación de la historia mundial. El "comienzo" y el "fin" de la historia es Europa. Pero hay diversas Europas: la Europa del Sur, "das Land südlich der Pyrenäen" 20, al sur de Francia e Italia. Allí habitó el Espíritu en la Antigüedad, cuando el norte de Europa estaba "incultivado (unkultiviert)". Pero el Sur "no tiene un núcleo (Kern) estampado en sí" 21, y por ello el destino se encuentra en el norte de Europa. Hay todavía dos Nortes: al Este, Polonia y Rusia, que se encuentran siempre en relación con el Asia. De la que debemos hablar es de la parte occidental del norte de Europa: 

“Alemania, Francia, Dinamarca, los países escandinavos son el corazón de Europa (das Herz Europas)" 22. 

 Ahora Hegel comienza a emocionarse. Pone en sus palabras el timbre de las trompetas de Wagner, y escribe: 

"El Espíritu germánico (germanische Geist) es el Espíritu del Nuevo Mundo (neuen Welt) 23, cuyo fin es la realización de la verdad absoluta, como autodeterminación infinita de la libertad, que tiene por contenido su propia forma absoluta. El principio del imperio germánico debe ser ajustado a la religión cristiana. El destino de los pueblos germánicos es el de suministrar los portadores del Principio cristiano" 24. 

 Y Hegel, expresando la tesis exactamente contraria a la que quiero probar, escribe sobre los pueblos germanos: 

"La significación ideal superior es la del Espíritu, que retorna en sí mismo, desde el embotamiento de la conciencia. Surge la conciencia de la justificación de sí mismo, mediante el restablecimiento de la libertad cristiana. El principio cristiano ha pasado por la formidable disciplina de la cultura; y la Reforma le da también en su ámbito exterior, con el descubrimiento de América [...] El principio del Espíritu libre se ha hecho aquí bandera del mundo, y desde él se desarrollan los principios universales de la razón [...]

 20 lbid., gama; p. 240. Con ello se descarta la importancia de los siglos XV al XVII, la época del mercantilismo, que son objeto de estas conferencias. 

21 lbid., p. 240. 

22 lbid., p. 240; p. 250. 

23 Hegel, sin darse cuenta, vuelve al pathos de la conmoción que produjo en Europa al final del siglo XV el “descubrimiento” del "Nuevo Mundo". De manera que está proyectando hacia el pasado germano el concepto "moderno" de "Nuevo Mundo" que se origina con América Latina, pero que no tiene ningún lugar en su Historia Mundial (no así con la “América” anglosajona posterior, que es un Occidente de segundo nivel para Hegel, y por ello tiene un cierto lugar en la Historia Mundial. 

24 Hegel, Vorlesungen über die Philosophie der Geschichte, en Werke, Suhr- kamp, Frankfurt, t. 12, p. 413; ed. española, t. II, p. 258.

 La costumbre y la tradición ya no valen; los distintos derechos necesitan legitimarse como fundados en principios racionales. Así se realiza la libertad del Espíritu" 25. 

 Es decir, para Hegel, la Europa cristiana moderna nada tiene que aprender de otros mundos, otras culturas. Tiene un principio en sí misma y es su plena "realización": 

"El principio se ha cumplido, y por ello el Fin de los Días ha llegado: la idea del Cristianismo ha alcanzado su plena realización" 26. 

 Las tres etapas del "Mundo germano" son un "desarrollo" de ese mismo Espíritu. Son los Reinos del Padre, del Hijo y del Espíritu Santo 27, y "el imperio germánico es el Reino de la Totalidad, en el que vemos repetirse las épocas anteriores" 28: la Primera Epoca, las migraciones germánicas en tiempos del imperio romano; la Segunda Epoca, la Edad Media feudal. Todo remata con tres hechos finales: el Renacimiento de las letras y las artes, el descubrimiento de América y el paso hacia la India por el Cabo de Buena Esperanza al sur del Africa. Pero estos tres hechos terminan la terrible noche de la Edad Media pero no "constituyen" la nueva Edad. 

 La Tercera Edad, la "Modernidad" se inicia con la reforma luterana propiamente alemana, que se "desarrolla" totalmente en la "Ilustración (Aujklärung)", y la Revolución Francesa. La Modernidad llega a su culminación, de la que podríamos decir lo que Hegel atribuye a los ingleses: 

"Los ingleses se determinaron a convertirse en los misioneros de la civilización en todo el mundo (Missionarien der Zivilisation in der ganzen Welt)" 29. 

 Ante esa Europa del Norte, nadie podrá ya (como hoy ante Estados Unidos) pretender tener derecho alguno, tal como lo expresa Hegel en su Enciclopedia: 

"Porque la historia es la configuración del Espíritu en forma de acontecimiento" 30, "el pueblo que recibe un tal elemento como principio natural [...] es el pueblo dominante en esa época de la historia mundial

[...] Contra el derecho absoluto que él tiene por ser el portador actual del grado de desarrollo del Espíritu mundial, el espíritu de los otros pueblos no tiene derecho alguno (rechtlos)" (31).

Ese pueblo, el Norte, Europa (Alemania e Inglaterra en particular para Hegel), tiene así un “Derecho absoluto” 32 por ser el “portador (Träger)” del Espíritu en este "momento de su Desarrollo (Entwicklungsstufe)”, ante el cual pueblo todo otro-pueblo “no tiene derecho (Rechtlos)”. Es la mejor definición no sólo de “eurocentrismo” sino de la sacralización misma del poder imperial del Norte o el Centro, sobre el Sur, la Periferia, el antiguo mundo colonial y dependiente. Creo que no son necesarios comentarios. Los textos hablan en su espantosa crueldad, de un cinismo sin medida, que se transforma en el “desarrono” mismo de la “Razón” ilustrada (de la Aufklärung). 

 Además, y esto ha pasado desapercibido a muchos comentaristas y críticos de Hegel -y al mismo Marx-, la “sociedad civil” contradictoria se supera como “Estado” en Hegel gracias a la constitución de "colonias” que absorben dicha contradicción: 

“Por una dialéctica que le es propia, a sobrepasarse, en primer lugar, tal sociedad es llevada a buscar fuera de ella misma, a nuevos consumidores, y por ello busca medios para subsistir entre otros pueblos que le son inferiores en cuanto a los recursos que ella tiene en exceso, o, en general, la industria" 33. "Este despliegue de relaciones ofrece también el medio de la colonización a la cual, bajo forma sistemática o esporádica, una sociedad civil acabada es impulsada. La colonización le permite que una parte de su población (sic), sobre el nuevo territorio, retorne al principio de la propiedad familiar, y, al mismo tiempo, se procure a sí mismo una nueva posibilidad y campo de trabajo” 34.

_____________ 

25 Ibid., pp. 413-414; p. 260. 

26 Ibid., ed. alemana, p. 414. 

27 Véase en Ibid., p. 345. Es el "joaquinismo" de Hegel. 

28 Ibid., ed. alemana, p. 417. 

29 Ibid., ed. alemana, IV, 3, 3; p. 538. 

30 Op. cit., § 346. 

 31 Ibid., 347. 

32 En la Enzyklopädie (ed. F. Nicolin - O. Pöggeler, F. Meiner, Hamburg, 1969, p. 430) Hegel escribe: "Diese Befreiung des Geistes, in der er zu sich selbst zu kommen und seine Wahrheit zu verwirklichen geht, und das Geschäft derselben ist das höchte und absolute Recht. Das Selbstbewusstsein eines besondern Volks ist Träger der diesmaligen Etwicklungsstufe des allgemeinen Geistes in seinem Dasein und die objektive Wirklichkeit, in welche er seinen Willen legt. Gegen diesen absoluten Willen ist der Wille der andern besondern Volksgeister rechtlos, jenes Volk ist das Weltbeherrschende". 

33 Rechtsphilosophie, § 246. 

34 Ibid., 248. Europa entonces "ocupa" territorios ajenos. Hegel no piensa que esto significa que hay que arrebatárselos a otros pueblos.

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Crecimiento, desarrollo económico y desarrollo humano: significados diferentes, fines complementarios

 Crecimiento, desarrollo económico y desarrollo humano: significados diferentes, fines complementarios

Karelys Abarca

Karelys Abarca es Economista, egresada de la Universidad Central de Venezuela, y Profesora-Investigadora en la Facultad de Economía de esta casa de estudios. Ha sido dos veces Premio Nacional Alberto Adriani, galardón otorgado por el Banco Central de Venezuela y la Fundación Alberto Adriani. Twitter: @karelitabarca

No porque un país tenga crecimiento económico significa que tenga desarrollo económico y no todo país con alto IDH significa que efectivamente tenga desarrollo sostenible. Es importante no confundir los conceptos.

27 de Mayo de 2015, 17:26

No existe una relación directa entre crecimiento y desarrollo económico, mucho menos entre crecimiento económico y desarrollo humano. El gran reto de la sociedad mundial es crear un vínculo efectivo entre crecimiento económico, desarrollo económico y desarrollo humano, en regiones con rezagos históricos en estos conceptos, como es el caso particular de América Latina.

El crecimiento económico sostenible ha sido tradicionalmente uno de los principales objetivos en la agenda de los países de América Latina, porque representa la principal fuente de financiamiento del desarrollo económico. El crecimiento económico consiste en el mayor aprovechamiento de los recursos disponibles. No obstante, no existe crecimiento económico sostenible sin factores productivos desarrollados. De modo que la relación no es lineal, sino que se trata de términos que se retroalimentan en un proceso dinámico.

El crecimiento económico impulsa materialmente el desarrollo humano en la medida que amplía el estado de condiciones de producción y factores productivos (desarrollo económico); pero mientras mayor es el desarrollo humano, más sostenible es el crecimiento y desarrollo económico. Sin duda existe una relación muy estrecha entre todos estos términos, pero son esencialmente diferentes. El desarrollo humano exige crecimiento económico, libertad política, desarrollo económico, equidad social, participación comunitaria, sostenibilidad ambiental y seguridad humana. El problema de viabilidad del bienestar colectivo surge cuando se afirma contar con desarrollo humano y no se obtienen resultados tangibles en términos de crecimiento y desarrollo económico.El crecimiento económico sostenible es determinado por los mercados y las instituciones sociales en eficiente funcionamiento. Es decir, el crecimiento económico es un medio para el desarrollo humano, no un fin en sí mismo, pues depende de ciertas condiciones para convertirse en tendencia permanente. Por otra parte, las sociedades no detienen su nivel de desarrollo económico y humano, el desarrollo no es una meta fija, es una condición dinámica que exige la mejora continua del bienestar y calidad de vida de los individuos que viven en sociedad.

Para que haya crecimiento económico sustentable, que financie el desarrollo económico y el desarrollo humano inter-generacional, es necesario que los excedentes obtenidos de la economía se destinen a la inversión productiva, fundamental para incrementar la productividad laboral y destinar recursos a acciones concretas de desarrollo humano. El gasto público productivo como medio de intervención del gobierno en la economía, debe dirigirse efectivamente a ofrecer bienes y servicios públicos de calidad, para mejorar la eficiencia, equidad, equilibrio y desarrollo material de las naciones. Por lo que resulta imperante, lograr el equilibrio de influencias entre el Estado en democracia y el mercado, entendidas como dos instituciones complementarias y no antagónicas en la sociedad.

La idea que el solo crecimiento económico pueda resolver los problemas sociales del mundo, es una falacia. Por esa razón, algunas concepciones alternativas han puesto énfasis en el bienestar humano, basadas en la equidad de la distribución de los recursos disponibles y la creación de oportunidades para todos. Una vez superadas las ideas simplistas de desarrollo económico como única forma de desarrollo, podemos llegar al concepto de desarrollo humano.

El término desarrollo humano sostenible, surge formalmente en los años noventa, cuando Mahbuh ul Haq estaba encargado del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y propuso un modelo alternativo basado en los aportes de economistas como Amartya Sen. Desde este modelo, el desarrollo es un estado complejo, consistente en la ampliación de oportunidades y opciones de la gente para lograr bienestar en un entorno democrático. Por lo tanto, es el resultado de un proceso que involucra factores sociales, económicos, demográficos, políticos, ambientales y culturales, con la plena participación de todos los individuos.

Desde la óptica de Amartya Sen, el desarrollo humano tiene como fin aumentar la libertad real de las personas. Según este enfoque, la expansión de la libertad es el medio y fin principal del desarrollo. El desarrollo humano consiste en la eliminación de controles a los tipos de libertad, que privan a los individuos de la posibilidad de aprovechar sus capacidades y oportunidades, y además, sin estas libertades no es sostenible ni sustentable el desarrollo. Pero, para garantizar libertades fundamentales en la sociedad, deben existir instituciones económicas y sociales sólidas que impidan que se desmorone el pacto social.

Amartya Sen afirma que el desarrollo humano exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, la escasez de bienes y servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención de Estados represivos. Por ese motivo, si nos guiamos solamente por el número que nos indica el Índice de Desarrollo Humano (IDH), resulta que países de América Latina donde actualmente no son totalmente tangibles estas libertades (como el caso de Venezuela) aparecen como de desarrollo humano alto. Recordemos que el Índice de Desarrollo Humano considera la esperanza de vida, el logro educativo (alfabetismo y matrícula escolar) y el ingreso per cápita como principales factores de desarrollo; pero lamentablemente estas variables son numéricamente influidas por políticas de masificación, que dejan de lado otros factores determinantes.

El índice de desarrollo humano omite ciertas condiciones que ponen en riesgo directo de vulnerabilidad a los individuos, como la inseguridad, el estrés, pérdida de libertades políticas, sociales y económicas, y toda falla institucional que amenace el desarrollo individual y colectivo. De acuerdo al último informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD 2014, el progreso humano depende de la disminución de las vulnerabilidades que atentan  contra el bienestar integral de individuos y sociedades, lo que incluye por supuesto vulnerabilidades económicas.

Aunque un país muestre un alto índice de desarrollo humano, ese indicador no será sustentable si en la práctica no se observan resultados notorios de crecimiento económico, desarrollo económico, estabilidad institucional y libertades garantizadas. Crecimiento económico, desarrollo económico y desarrollo humano son complementarios, pero no significan lo mismo, pues la falla de cualquiera de ellos compromete la sostenibilidad de los otros. No porque un país tenga crecimiento económico significa que tenga desarrollo económico y no todo país con alto IDH significa que efectivamente tenga desarrollo sostenible. Es importante no confundir los conceptos.

Fuentes consultadas:

1. Amartya Sen (2000). Desarrollo y libertad. Editorial Planeta, Buenos Aires.

2. Flores Nayezkha y Rafael Rodríguez. Crecimiento económico y desarrollo humano. En Observatorio Laboral Revista Venezolana. Vol 4, N° 7, enero- junio 2011

3. Hernández Andrés (1998). Amartya Sen. Ética y economía. Cuadernos de economía, Bogotá.

4. Parra Luzardo Gastón (2001). Condiciones y perspectivas de crecimiento económico en Venezuela. Colección Ediciones Especiales BCV.

5. PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2013. El ascenso del sur, progreso humano en un mundo diverso.

6.  PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2014. Sostener el progreso humano: reducir vulnerabilidades y construir resiliencia.

Autor:

Karelys Abarca

. Políticas públicas y pobreza en el Perú de los noventa

 Capítulo 2 Políticas públicas y pobreza en el Perú de los noventa

Pedro Francke* 

Introducción 

A casi diez años de instalación del neoliberalismo en el Perú, su contribución a la resolución del problema de la pobreza, que es el objetivo principal del desarrollo, debe ser nuevamente puesta en cuestión. Este balance suele hacerse bajo distintos enfoques. Uno de ellos resalta que la situación de los pobres ha mejorado respecto de 1990, y que por lo tanto la política ha sido exitosa y debe mantenerse (Dubois y Shack, 1998). Es un análisis sesgado: en 1990 la crisis era tan aguda, que era fácil mejorar. La otra postura indica que la pobreza es muy alta y que la calidad de vida es muy mala, concluyendo de ello que la política ha fracasado, y debe cambiarse. Tampoco éste resulta un punto de vista convincente, ya que problemas de este tipo son estructurales en nuestro país, y no se puede pretender una solución en una década. Intentaremos por ello un balance que primero describa la situación actual de la pobreza vista desde un enfoque integral, y luego analice los avances y limitaciones tanto en cuanto a los resultados obtenidos, como a las capacidades del estado y la sociedad para seguir avanzando. Cuando se quiere hacer una evaluación del desarrollo social, es necesario tener una concepción sobre qué configura una situación de pobreza. 

* Magister en Economía, Profesor del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Director de la revista Actualidad Económica del Perú, consultor en temas de políticas sociales y economía de la salud.

La pobreza es una situación en la cual una persona o grupo social vive bajo condiciones que conside29 ramos inadecuadas e inaceptables para un ser humano. Así, la concepción y medición de la pobreza siguen necesariamente un patrón social, y están directamente referidas a la calidad de vida. La calidad de vida comprende diversos elementos, los cuales incorporan tanto los ingresos necesarios para acceder a los alimentos y otros bienes y servicios en el mercado, como la situación de salud y educación de la familia, el acceso a servicios básicos (agua, desagüe y luz), la seguridad y salubridad en el trabajo, y también las condiciones de participación en las decisiones sociales y familiares, e incluso cuestiones tales como la espiritualidad, la belleza y la cultura (Kanbur y Squire, 1999). Por razones de tiempo y espacio, en este artículo nos limitaremos a tratar los aspectos relativos a ingresos, salud y educación. 

La situación social actual 

Pobreza por ingresos 

La pobreza por ingresos se ha reducido en los ‘90, pero es aún superior a la que prevalecía en 1985, cuando se estimaba en cerca de 40% (Escobal y Torero, 1998). Esto sucede a pesar de que la recuperación económica ha llevado a que el PBI per capita actual sea similar al de 1985. En las zonas rurales, más de dos terceras partes de la población son pobres, y cerca de la mitad vive en pobreza extrema, con ingresos menores a 80 centavos de dólar diarios per capita. 

Entre inicios de la década y 1997, los estimados indican que la pobreza se redujo de casi 55% a un 50%1 . Parte de esta reducción, alrededor de 2 puntos porcentuales, se debe al reparto de alimentos. No existen cifras posteriores a 1997, pero toda la evidencia indica que la pobreza ha aumentado en los últimos dos años: cuando el crecimiento económico se detiene y la recesión llega, el empleo y los ingresos se reducen. Hay algunas cifras que nos ayudan a constatar esto: de fines de 1997 a octubre de 1999, el empleo en las empresas urbanas de más de 10 trabajadores, es decir, el empleo en el sector capitalista de la economía, se ha reducido en 7%. Como la población en edad de trabajar aumenta a un ritmo del 2% anual, esto es aún más grave. Por su parte, los salarios reales en Lima entre 1997 y 1999 han caído en este mismo periodo un 6% (los sueldos de empleados y ejecutivos han aumentado, pero estos grupos en general no se encuentran en situación de pobreza). 

En 1999 la pobreza debe haber aumentado respecto de 1997 un 50%. Lo que es seguro es que, puntos más, puntos menos, la mitad de la población peruana es actualmente pobre. En otras palabras, en diez años no se ha podido recuperar lo que se perdió con la crisis y la hiperinflación de 1988/90. Sigue habiendo entre 12 y 13 millones de peruanos pobres. Este desempeño es decepcionante, sobre todo si lo comparamos con el de Chile, que en un lapso similar redujo la pobreza de 39% a 22%.

Educación 

El nivel de vida de la población peruana en cuanto a educación y salud es bajo para los estándares latinoamericanos, aunque hay mejoras en esta década, más documentadas en el caso de la salud. 

En educación, la cobertura, es decir, la asistencia de los niños de 6 a 15 años a la escuela, es ampliamente mayoritaria, superior al 90%, lo que se compara favorablemente a nivel regional y latinoamericano. Esa situación ya se registraba desde mediados de los ‘80. 

Los problemas críticos actualmente existentes en la educación se encuentran en: 

i) Una tasa de analfabetismo sumamente elevada aún, del orden del 10%, que se concentra en las zonas rurales y en las mujeres mayores de 40 años. Una encuesta reciente muestra que incluso en zonas rurales muy pobres el analfabetismo entre mujeres jóvenes, de 15 a 25 años, es prácticamente inexistente, del orden del 2% (PROPAL-GTZ, 1999). Ello permite ser optimista respecto de la futura reducción del analfabetismo, pero no debe llevarnos a la inacción respecto de las mujeres mayores. Existe además la preocupación de que el analfabetismo funcional, es decir, la pérdida de habilidades de lectoescritura, pueda ser importante en el país, y que por lo tanto el porcentaje de la población que está realmente impedido de leer y escribir a un nivel razonable sea bastante mayor. 

ii) Una baja cobertura de la educación pre-escolar. Se estima que alrededor de la mitad de los niños de 3 a 5 años actualmente asiste a algún tipo de educación pre-escolar, incluyendo a quienes asisten a PRONOEI (centros comunitarios dirigidos por animadoras). Aún cuando ha habido avances en este sentido, falta mucho por hacer, incluyendo el logro de una mejor calidad de la educación pre-escolar. 

iii) Una alta tasa de repitencia y deserción, que lleva a una baja matrícula secundaria: 20% de los niños no terminan la primaria. 

iv) La calidad de la educación peruana parece ser bastante baja. No hay cifras publicadas, pero nuestra experiencia diaria nos muestra cómo incluso egresados de la secundaria escriben muy mal y tienen habilidades muy limitadas. “La desigualdad de los resultados del aprendizaje es un tema clave en educación, al ser la desviación estándar muy amplia” (Banco Mundial, 1999[b]). 

Los esfuerzos del Estado en educación durante esta década se han concentrado en la educación primaria e inicial, en: 

i) Infraestructura, incluyendo construcción y rehabilitación de colegios. 

ii) Material educativo, incluyendo textos, cuadernos de trabajo y material no impreso. 

iii) Capacitación docente.

En todos estos aspectos la situación en 1990 era de un grave deterioro, ya que el Estado peruano había dejado de gastar en estos rubros durante más de una década. Los problemas se mantienen, dado que aunque la infraestructura ha mejorado, ésta no es lo principal para la calidad de la educación: ha habido una tardía e insuficiente dotación de textos y materiales educativos a las escuelas, que es poco usada en el proceso de aprendizaje, y la calidad de la docencia es bastante deficiente a pesar de los programas de capacitación realizados. 

Una de las principales razones para ello es que el gasto público en educación es sumamente bajo, aunque casi se duplicó entre 1990 y 1997. Llega apenas a USD 150 por estudiante en primaria, equivalente al 2,4% del PBI, uno de los niveles más bajos de América Latina (Chile 3,0%, Argentina 3,4%, Brasil 5,0%, Paraguay 3,1%). 

El bajo nivel del gasto en educación respecto a décadas anteriores se explica por la baja prioridad otorgada al sector por el gobierno, constituyendo el 17% del gasto del gobierno central. Debido a la escasa contribución del gobierno, las familias aportan el 41% de los gastos de la educación pública (principalmente en textos, pasajes, uniformes, etc). Como porcentaje del PBI, las familias peruanas gastan más en educación que los países desarrollados. El bajo gasto público en educación, a pesar de la alta tasa de matrícula, se obtiene gracias a los bajos sueldos de los maestros y los escasos gastos en textos y materiales. El sueldo más alto no llega a los USD 250 mensuales, entre la mitad y la cuarta parte que en países de similar desarrollo (Banco Mundial, 1999[b]), y con muy poca diferencia entre los distintos niveles. Menos del 10% del gasto se destina a gastos corrientes que no sean remuneraciones. 

Salud 

En cuanto a la salud, ha habido avances importantes en la reducción de la mortalidad infantil (de 60 a 43 por mil entre 1991 y 1996), y el Ministerio de Salud ha ampliado sustancialmente su oferta de atención primaria, lo que ha elevado la cobertura de consultas de salud en 60% (Banco Mundial, 1999[c]). 

Los principales problemas de salud actualmente existentes son: 

i) La Tasa de Mortalidad infantil sigue siendo muy alta, de 43 por mil, bastante mayor que la que corresponde a un país de nuestro nivel de desarrollo (en Colombia es de 25 por mil y en Costa Rica de 12 mil, para no hablar de Chile y Cuba, que se encuentran entre los líderes regionales). La mortalidad infantil se ha reducido en los últimos años, sobre todo por el control de las diarreas y en menor medida de las infecciones respiratorias agudas, pero ha bajado muy poco la mortalidad neo-natal, hasta el primer mes de nacido, que responde hoy por cerca de la mitad de la mortalidad i n f a n t i l . 3

ii) Otro problema de salud severo es que el 30% de los niños de 3 y 4 años está desnutrido en forma crónica, a pesar del avance que también se ha registrado en este campo (esta tasa era de 49% en 1992). Hay también elevados niveles de anemia y serias deficiencias de vitamina A (INEI – DHS - Macro internacional, 1997; Presidencia de la República, 1998). 

iii) La inequidad en salud es también enorme. La mortalidad infantil varía entre los grupos más pobres y los más ricos de 100 a 20 por mil. 

iv) Otro problema serio de salud es la mortalidad materna, que es la segunda más alta de Latinoamérica, con una tasa de 260 por cien mil. Apenas la mitad de los partos en el Perú recibe atención por parte de profesionales o técnicos de salud. 

v) Otros problemas principales de salud incluyen la re-emergencia de la malaria, enfermedad que reporta 250 mil casos al año; la tuberculosis, que con cerca de 50 mil casos registra la tasa de incidencia mayor de América Latina; y el SIDA, que se estima en 10 mil casos y 70 mil infectados con el VIH. 

vi) Se mantienen problemas de falta de acceso de la población a los servicios de salud, que se deben en su mayor parte a los cobros que se realizan. Una cesárea en el Hospital de Andahuaylas, una de las provincias más pobres del Perú, puede costar más de 300 soles, ya que la gestante no sólo debe pagar por la atención médica, la sala de partos y la anestesia, sino además comprar los insumos y medicinas requeridas: 80% de las personas enfermas que no se atienden afirma que ello se debe a razones económicas. 

vii) Otros problemas son una insuficiente oferta, sobre todo en zonas rurales dispersas, servicios que no son adaptados a la cultura de la población rural, y una mala calidad por personal no calificado – aunque puede tener título- y equipos sin mantenimiento. 

viii) Hay una acción insuficiente en lo que se refiere a la salud pública: control de mosquitos y otros agentes que transmiten enfermedades, alimentos y agua ídem, educación e información poco desarrollada, inacción frente a riesgos como los accidentes de tránsito y la violencia, hábitos de vida poco saludables insuficientemente atendidos, así como la identificación temprana de riesgos. 

ix) El aseguramiento de la salud se ha reducido durante la década, de 38% en 1994 a 24% (Petrera y Cordero, 1999). 

Las principales acciones realizadas a cabo en salud a lo largo de la década han sido: 

i) Infraestructura, equipamiento y contratación de personal para centros y puestos de salud, así como entrega de insumos para programas prioritarios de salud. 

ii) Abastecimiento de medicinas en establecimientos del Ministerio de Salud mediante un sistema de fondo rotatorio.

iii) Desarrollo de los Comités Locales de Administración de Salud, con niveles de descentralización y participación comunitaria en la gestión, en cerca de 8% de los establecimientos de primer nivel de atención. 

La recuperación y ampliación de la salud primaria ha permitido aumentar sustancialmente la cobertura de servicios básicos de salud, con logros sobre todo en la morbimortalidad infantil. Sin embargo, servicios medianamente complejos -como la atención de partos- aún son de acceso restringido; se han levantado nuevas barreras económicas al acceso con el cobro de tarifas, insumos y medicinas; y no se han resuelto las barreras geográficas y culturales en las zonas rurales. 

Síntesis 

A modo de síntesis, se muestra un comportamiento muy diferenciado entre los ingresos y empleo de la población y su acceso a servicios básicos, siendo las mejoras mucho más limitadas en el primer aspecto. No por gusto, en las encuestas de opinión, la población peruana identifica los temas de desempleo y falta de ingresos como aquellos críticos, siendo mucho menor su reclamo respecto de los otros elementos. 

En cuanto a los servicios, podemos clasificar los servicios básicos en tres niveles. 

En un nivel muy básico se ha logrado una cobertura casi universal, como en la educación primaria y las vacunaciones. 

En un segundo nivel, aún básico, hay una ampliación que abarca ya a la gran mayoría de la población pero que aún muestra dificultades en su expansión en zonas rurales, como por ejemplo los servicios de desagüe y electricidad, la atención de partos, o la educación secundaria. 

En un tercer nivel están servicios más complejos, como la atención hospitalaria especializada o la educación superior, en la cual hay un acceso muy desigual, limitado por grandes distancias para los pobladores rurales y por costos crecientes aún en establecimientos públicos. 

En los tres niveles existen problemas de calidad serios, y no existen evaluaciones que demuestren que los esfuerzos realizados al respecto en esta década han tenido éxito, siendo la impresión que los avances logrados han sido limitados. 

Modelo económico y pobreza 

Crecimiento económico, empleo y pobreza 

El discurso neoliberal afirma que la principal forma de reducir la pobreza es dar oportunidades de incrementar los ingresos en el mercado. Sin embargo, el modelo no ha generado un crecimiento intensivo en trabajo para los pobres que ayude a reducir la pobreza. A contracorriente del discurso que afirmaba que la flexibilización laboral iba a aumentar el empleo, durante esta década no se han reducido ni el peso del sector informal ni el desempleo.

Una razón de ello estriba en los sectores privilegiados por la inversión extranjera y la política estatal, como la minería y los servicios modernos (telecomunicaciones), que generan poco empleo. El auge de la construcción alivió estos problemas durante las épocas de fuerte inversión, pero durante la crisis ese impulso se ha perdido. El desarrollo de sectores permanentemente más dinámicos en términos de crecimiento del empleo, como la industria, ha sido menor o ha tenido un sesgo poco creador de trabajo (Banco Mundial, 1999[a]: p. 34). 

El otro determinante del empleo es el crecimiento económico agregado. El modelo económico ha generado varios años de crecimiento pero hoy atraviesa una etapa de crisis, y lo correcto para evaluar los logros de una política en este terreno es comparar años similares dentro del ciclo. En esta década nuestro PBI per capita habrá crecido 25%, ritmo bastante inferior al de las décadas de los ‘50 (34%) y ‘60 (27%). Como se sabe, hay una relación directa entre crecimiento del producto y crecimiento del empleo. 

La atracción de los capitales extranjeros ha sido exitosa, constituyéndose en la principal causa del crecimiento en estos años, así como de la vulnerabilidad de la economía peruana y de la crisis actual. Por otro lado, la débil recuperación del ahorro interno impide generar un crecimiento más autónomo y sostenible. El punto más crítico y debatido, sin embargo, es si esa atracción de los capitales extranjeros ha permitido ampliar las capacidades empresariales y tecnológicas de la sociedad peruana, o si por el contrario las ha desplazado. 

Una lección clara de estos tiempos de crisis es la necesidad de establecer políticas de estabilización que reduzcan las fluctuaciones innecesarias -los auges desmedidos tanto como las recesiones del tipo de la actual-, ya que estos vaivenes tienen costos elevados en términos de empresas quebradas, bancos que sobreviven con respirador artificial, despidos, y capacidades organizacionales perdidas. 

Las mediciones de la desigualdad en esta década han sido débiles y contradictorias entre sí, por lo cual la evidencia empírica no es de gran ayuda. La evidencia circunstancial, con todos sus problemas, muestra el auge de las casas de playa de cientos de miles de dólares, los centros de consumo de lujo y los viajes internacionales (aunque al mismo tiempo muestra viejos grupos económicos empequeñeciéndose: Nicolini, Wiese, Picasso); y también muestra la pobreza persistente, las casas de estera, el trabajo infantil, que ha aumentado, y la pobreza rural. 

Gasto social e impuestos 

Paradójicamente, mientras el discurso neoliberal afirmaba que la pobreza debía resolverse a través del mercado, los mayores resultados se han obtenido por la acción del gobierno. La ampliación de la cobertura de los servicios de salud, agua y electricidad, así como las mejoras registradas en la infraestructura educativa y el impacto de los programas alimentarios, resultan ser bastante más importantes que los efectos logrados a través de la creación de puestos de trabajo. 

Dadas las enormes necesidades, la profundidad de la pobreza y la fuerza de la desigualdad, es claro que los esfuerzos realizados en el área social son muy insuficientes. En los ‘90 se registra un aumento importante del gasto social, sobre todo entre 1993 y 1996, cuando hay un auge económico permitido por el aumento de la recaudación propio de la recuperación económica y del reinicio de préstamos de organismos internacionales (BID y Banco Mundial), que en esta década han dado más prioridad al área social que anteriormente2 . Apesar de ello, el gasto en sectores como educación y salud en el Perú de los ‘90 es bastante menor al de la década de los ’70, y menor también al promedio de los países latinoamericanos. En salud, por ejemplo, se gasta 4,1% del PBI, dos terceras partes del promedio latinoamericano. En educación el gasto público es 2,4% del PBI, un tercio menor al de los países latinoamericanos de similar nivel económico. 

Las principales limitaciones a este respecto se deben a la estructura impositiva propia del modelo, aunque también existen efectos de la política fiscal y presupuestaria en general. 

A pesar de los esfuerzos de la SUNAT, la presión tributaria se mantiene en niveles relativamente bajos, inferiores a los de décadas anteriores. Tal resultado se debe a que los sectores en los cuales se ha promovido la inversión, como la minería, gozan de beneficios tributarios: eliminación de impuestos a la exportación, impuesto a la renta rebajado a la mitad ( 1 5 % ), convenios de estabilidad que impiden que sean afectados por nuevos tributos, y no-cobro del canon por la explotación de los recursos naturales. El sector financiero, otro de los que más han crecido en estos años, también está exento de impuestos: los intereses no pagan IGV y las ganancias en Bolsa no están sujetas a ningún impuesto. Por otro lado, ya no hay impuestos al patrimonio personal, y el impuesto a la renta personal para ingresos elevados se redujo al 30%, menos de la mitad del anteriormente existente. 

Dado que estos grandes contribuyentes han sido liberados de impuestos, los esfuerzos de la SUNAT han tenido que concentrarse en la industria y en la mediana y pequeña empresa, con la consecuencia conocida: recaudación baja y ahogo empresarial. Los otros contribuyentes importantes son ahora los trabajadores, cuyos pagos por impuesto a la renta han llegado este año a sobrepasar a los de las empresas. 

Esta estructura impositiva ha llevado a que el sector empresarial capaz de generar empleos haya visto limitado su crecimiento, y a que los fondos destinados al gasto público se vean reducidos. 

La política respecto de los servicios básicos 

Un segundo elemento de balance se relaciona con la organización del Estado y la sociedad para el combate contra la pobreza.

El balance de la sección anterior nos muestra a un Estado que en una coyuntura de bonanza económica (1994-97) ha tenido éxitos en cuanto a aumentar la cobertura de servicios muy básicos y a construir infraestructura, pero con grandes limitaciones para enfrentar problemáticas un poco más complejas, como la calidad de la educación primaria o el mantenimiento de las obras. ¿Cuáles son las razones de estos problemas?

 Las reformas de segunda generación en el área social 

Durante esta década, uno de los temas que ha dominado la discusión en términos de desarrollo ha sido el de las reformas de segunda generación. Aún cuando el tema de las reformas de segunda generación excede el ámbito de estos servicios básicos para extenderse a otros como la gobernabilidad, la democracia, la reforma del Estado y la transparencia, tiene una importante concentración e influye en la organización de servicios como educación y salud. 

Sin embargo, no hay una clara delimitación acerca de a qué se considera reformas de segunda generación. En general, tiende a considerarse como reformas a aquellas de carácter sistémico, que modifican las formas de comportamiento entre los distintos agentes involucrados. En los primeros años de los ‘90, a nivel internacional se dio particular énfasis a reformas que establecen mecanismos de competencia entre los proveedores de servicios y dan más poder a los usuarios a través de mecanismos de mercado (Banco Mundial, 1997; BID, 1996). Crecientemente, sin embargo, se ha venido dando importancia también a reformas orientadas a modificar la estructura interna del aparato estatal mediante la descentralización, o que abren otros mecanismos de relación con la población que no operan mediante el mercado, como aquellos orientados a empoderar a la población mediante el fortalecimiento y la mayor participación de sus organizaciones. 

En cuanto a las reformas en el área social, las principales son el Sistema Privado de Pensiones mediante las AFPrespecto de la jubilación, la introducción del sistema de empresas privadas (llamadas EPS) que compiten por prestar un seguro básico de salud, y el bachillerato en educación. 

El hecho de que las reformas recién se estén implementando en salud y educación restringe su evaluación a un análisis ex-ante, siendo la reforma del sistema de jubilación la que se puede evaluar mejor. El régimen de jubilación peruano luego de la reforma se caracteriza por la coexistencia competitiva de dos sistemas, el público –sistema de reparto – y el privado. Los trabajadores pueden optar entre ambos, pero quien opta por el privado ya no puede regresar al público. El sistema privado de pensiones (en adelante SPP) opera con una cotización fija del 8% de la remuneración para la cuenta individual de jubilación, la cual es invertida por una empresa privada llamada Administradora de Fondos de Pensiones (AFP); la pensión se fija de acuerdo al monto acumulado en esta cuenta al momento de la jubilación, establecido por ley en 65 años. Hay además otra cotización para un seguro de invalidez y sobrevivencia que se fija por cada A F P, y que actualmente es superior al 2%. Por sus servicios, las A F Pcobran una comisión que actualmente fluctúa en el 2% de la remuneración. Las A F P son reguladas por la Superintendencia de A F P, que establece un rango para la composición de cartera entre distintos activos, y supervisa la calidad de riesgo de los mismos. Aunque la ley lo manda, no hay una pensión mínima. El sistema público funciona con pensiones predefinidas de acuerdo a los años de cotización y a los últimos salarios, pero con un tope fijado por el gobierno, que hoy es equivalente a 170 dólares. 

Un balance de la introducción del SPPindica que: no se ha avanzado en ampliar la cobertura de la seguridad social en jubilación hacia los pobres e informales; la introducción del SPP ha llevado a una reducción de las contribuciones al Sistema Nacional de Pensiones, lo que ha demandado recursos del presupuesto público y ha llevado a que se mantengan las pensiones en niveles muy reducidos; los costos operativos del sistema privado son muy elevados, de manera tal que la rentabilidad neta3 de los fondos es prácticamente nula o negativa; las posibilidades de elección y la competencia son bastante limitadas debido al diseño del sistema4 , problemas de información5 y el tamaño restringido del mercado (sólo quedan 4 AFP en la actualidad). Como efecto positivo puede encontrarse una captación de un monto de fondos importante (casi USD 2 mil millones), que ha ampliado los recursos financieros al alcance de las empresas. 

La reforma de la seguridad social en salud introduce las Empresas Prestadoras de Salud (EPS). En virtud de esta reforma, los asegurados pueden decidir trasladar la cuarta parte de su cotización de seguridad social – actualmente 9% del salario – a la EPS de su preferencia, estando ésta obligada solamente a prestarles la llamada “capa simple” de atención de salud. La “capa compleja” se mantiene bajo responsabilidad de la institución pública de la seguridad social (hoy llamada EsSalud, antes IPSS). Los trabajadores también pueden optar por mantener su atención de capa simple en EsSalud, entregando a ésta toda la cotización. La decisión de optar por una EPS se toma colectivamente a nivel del centro de trabajo, y no individualmente. La ley obliga a las EPS a tener capacidad instalada propia para atender a un 30% de su demanda, impidiendo así que sean empresas dedicadas exclusivamente al aseguramiento e intermediación del financiamiento de salud. Sin embargo, en la práctica no se viene cumpliendo esta disposición. 

Esta reforma, aprobada legalmente en 1997, recién se ha iniciado realmente en 1999, y las EPS –hay 3 de ellas en operación- tienen aún pocos afiliados. Se estima que el sistema no atraerá sino a una pequeña parte de la población, debido a que la cotización disponible para contratar un seguro privado de salud es muy baja, a pesar de que éste sólo cubre la capa simple (dados un salario promedio de algo más de 200 dólares mensuales y un sueldo promedio de menos de 700 dólares mensuales, la cotización para las EPS sería de 4,5 y 16 dólares mensuales respectivamente, bastante menos de lo que cuesta un seguro privado de salud en la actualidad). Así, lo más probable es que las EPS capten casi exclusivamente a los trabajadores de empresas de punta, que en su mayoría ya tienen un seguro particular de salud, y que no conforman más de 3% de la PEA. 

Los objetivos de la reforma parecen ser la introducción de niveles de competencia en los sistemas públicos de salud, que se limitan a la atención ambulatoria donde EsSalud tiene mayores dificultades para atender a la demanda y resulta más difícil la contratación de proveedores privados de los servicios. A su vez, el sistema de aseguramiento por centro de trabajo limita sustancialmente los problemas de riesgo moral, selección adversa y selección de riesgos que son comunes en los sistemas de aseguramiento con elección individual, y que traen consigo graves consecuencias en equidad y eficiencia. 

Desde el punto de vista más global, sin embargo, esta reforma no resuelve el problema de la baja cobertura del aseguramiento6 , que sigue limitado en la práctica a los trabajadores formales. Al mismo tiempo, tiende a reducir los niveles de solidaridad y redistribución de la seguridad social, al permitir que trabajadores de altos ingresos reduzcan su contribución a la misma sin que haya una reducción considerable en la demanda sobre los servicios: estos grupos eran los que ya realizaban la mayor parte de su atención ambulatoria de salud con proveedores privados, financiados mediante pagos de bolsillo o por seguros privados adicionales. Por último, no es claro que la reforma promueva una mayor eficiencia del sistema de salud. La introducción de competencia en la atención simple viene acompañada de: una mayor fragmentación de los sistemas de salud (lo que reduce los incentivos a la prevención y tratamiento oportunos de enfermedades que pueden derivar en atenciones complejas, así como posibles conflictos respecto de quién cubre el tratamiento de pacientes); la poca ampliación del mercado que representa para los seguros privados; que éstos no han introducido aún mecanismos de pago y gestión de los servicios modernos. 

El bachillerato pretende reorganizar los niveles educativos en el Perú, introduciendo un nuevo nivel de 2 años que se ubica después de la secundaria, al mismo tiempo que reduce los años de secundaria de 5 a 4. En este caso, la reforma no implica un cambio de reglas respecto de la interacción entre el Estado y las familias, aunque una de las razones aducidas a favor del cambio es que por ser algo nuevo haría más fácil la introducción de nuevas formas de gestión en el sistema educativo. También se espera que el sector privado tenga un rol más importante en el bachillerato que en la educación secundaria, de la misma manera que en la educación superior hay una proporción mucho mayor de matrícula privada que en la secundaria. Por otro lado, se sostiene que la creación del bachillerato permitiría atender mejor la dinámica y necesidades propias de este sector de jóvenes, adaptando la enseñanza a su desarrollo personal y teniendo como objetivo prepararlos tanto para un nivel de educación superior como para el mundo del trabajo. 

Como se ha dicho, el bachillerato es la reforma menos avanzada, estando solamente en nivel de piloto y sin tener una norma legal que la respalde. Los planes del Ministerio de Educación para su generalización y obligatoriedad se orientan recién hacia el 2005. Tampoco están definidas las nuevas formas de gestión que podría tener. Las principales preocupaciones vienen por el lado de la equidad, dado que ya en la secundaria hay problemas de acceso de los más pobres por vivir en zonas rurales y por los problemas de deserción, que presumiblemente serían mayores en el bachillerato. 

Antes que una evaluación detallada de cada una de estas reformas, queremos resaltar sus rasgos comunes. El más importante es que todas son reformas que inciden fundamentalmente sobre la población de las ciudades y no pobre. Alas A F P y EPS accede el que ya está asegurado y tiene más o menos buenos ingresos para poder pagarlas; al bachillerato accede el que terminó la secundaria, requisito que logran muy pocos de los más pobres y de los jóvenes de zonas rurales. Así, estas reformas, por su carácter, han desviado la atención de los servicios básicos y los más pobres. 

Las diferencias son en cambio notorias entre la reforma de las AFP ocurrida en la primera mitad de la década, y las referidas a salud y educación, iniciadas en la segunda mitad de la década. Mientras que el sistema de las AFP se introdujo rápidamente como una alternativa al Sistema Nacional de Pensiones existente, las reformas en salud y educación han sido bastante más tímidas y tardías. Las EPS recién han empezado a operar prácticamente en 1999, y sólo operan con la cuarta parte de la cotización a la seguridad social en salud. El bachillerato, si bien formalmente empezó en 1999, en realidad durante ese año fue casi un rótulo adicional al 5° de secundaria, ya que el año de estudios sirve para ambos propósitos, y se trata en su mayor parte de los mismos colegios y profesores. 

Una hipótesis para explicar esta enorme diferencia tiene que ver con las fuerzas sociales que apoyan y se resisten a la reforma. En el caso de la jubilación7 , el nuevo sistema es muy beneficioso para el capital financiero, que pasa a administrar los fondos, así como para las grandes empresas que pueden tener mayor a acceso a financiamiento. Estarían afectados los jubilados, que lamentablemente tienen muy poco peso político. El balance político favorece nítidamente a la reforma. Lo contrario sucede en salud y educación: no hay claros grupos beneficiados, o los beneficios son bastante menores, como en el caso de salud, mientras que los trabajadores de esos sectores – maestros, médicos y trabajadores de salud – siguen siendo de los grupos más organizados y fuertes en el debilitado panorama sindical del Perú actual. Además, se ha evidenciado lo sensible que es la opinión pública respecto de estos temas, en particular la educación. 

Esta misma explicación puede aplicarse a las diferencias en las reformas en salud y educación. Las reformas en salud tienen mayores elementos de mercado y son aplicadas con mayor antelación, siendo menos importantes la fuerza sindical y la opinión pública en salud que en educación. 

Otro elemento que merece destacarse es el efecto que estas reformas tienen sobre el estado. Uno de los principales argumentos a favor de las reformas ha sido que el estado deje de hacer lo que no debe, para concentrarse en las tareas más importantes que le son propias. Sin embargo, no está claro que estas reformas hayan llevado a una simplificación o reducción de las actividades del Estado. En efecto, tanto en jubilación como en salud, donde se han introducido reformas orientadas hacia el mercado, han debido crearse superintendencias especiales, que están absorbiendo una cantidad significativa de recursos humanos altamente calificados y de recursos financieros, además de ampliar la gama de problemas que la administración pública debe manejar.

 Simultáneamente se han realizado otras reformas, referidas no a las relaciones entre los distintos actores involucrados, sino a la forma en que el mismo estado se organiza para otorgar los servicios, y a las características de esos servicios. Estas reformas se refieren al cambio curricular en la educación primaria y a la promoción de nuevas metodologías de enseñanza, y en salud, a estrategias novedosas en algunos programas, y a los intentos por promover una atención primaria integral de salud. Estas reformas han sido muy poco analizadas y debatidas, y aparecen como temas más restringidos a los especialistas, a pesar de que pueden tener gran importancia sobre los servicios entregados a la población.

 La institucionalidad estatal 

Aunque se han intentado reformas orientadas a introducir la lógica del mercado y cambiar las relaciones entre los actores, el estado se ha mantenido como el principal financiador y proveedor de estos servicios. ¿Cuál es la situación en la que se encuentra el estado en estos sectores? 

Un primer rasgo saltante es la débil institucionalidad existente. Los ministerios siguen siendo entidades débiles, donde se han ido construyendo equipos técnicos pero con una relación endeble y muy variable con los niveles más políticos de decisión. También se observa que en el Consejo de Ministros no hay un tratamiento permanente o un plan estratégico sobre estos temas, y que además hay una descoordinación muy grande entre los sectores. 

La debilidad de los organismos estatales que implementan estos programas se complica porque en muchos casos existe una gama de organismos que entrecruzan sus funciones, siendo algunos ejemplos destacados los referentes al saneamiento rural, los programas de alimentación y nutrición, y los proyectos productivos agropecuarios, siendo la coordinación entre ellos bastante débil. En algunos casos, la creación de organismos como FONCODES8 , al mismo tiempo que daba solución a problemas específicos –como la ejecución rápida de pequeños proyectos en zonas rurales-, ha agravado estos problemas. 

Una hipótesis explicativa de este fenómeno, relacionada con el régimen político, es la siguiente. Debido a la inexistencia de contrapesos al Poder Ejecutivo, como podrían ser un Congreso fiscalizador o una sociedad civil fuerte, no existen canales alternativos de información que permitan evaluar el funcionamiento de los distintos organismos y funcionarios de confianza. El Presidente opta, entonces, por diluir las responsabilidades –muchas personas con poco poder cada una– y establecer organismos y responsables alternativos que “compitan” con los existentes. Ello también concuerda con un régimen autoritario que se muestra reacio a compartir el poder, inclusive en pequeña escala. 

El problema es que, aún así, la información fluye con dificultad, y se generan además duplicaciones y desperdicios por doquier. Bajo esta hipótesis, el régimen político no sólo puede ser criticado desde una óptica democrática, por la escasa participación de la población en las decisiones, sino también en cuanto a criterios de eficiencia. 

Pero el problema no es sólo del Poder Ejecutivo. El Congreso y los partidos políticos tienen una capacidad muy limitada de evaluar lo que realmente pasa en estos sectores sociales, y la sociedad civil no tiene tampoco la capacidad de hacerse sentir en estos temas. Lo que sucede en el Congreso y lo que hacen las Comisiones de Salud y de Educación deja mucho que desear. Los partidos políticos no se desempeñan mucho mejor tampoco.

 Probablemente es en el ámbito de las ONG donde hay propuestas algo más elaboradas, pero éstas se encuentran todavía muy poco estructuradas. Lo mismo podemos decir de la opinión pública y del tratamiento de los medios de comunicación, etc. 

Por otro lado, en los distintos sectores y ministerios, los principales núcleos de reforzamiento de la capacidad estatal y de cambios orientados a la modernización de los servicios, han sido aquellos establecidos mediante proyectos financiados externamente, y en particular por organismos internacionales (Banco Mundial y BID)9 . Si bien esto ha permitido recuperar capacidades en algunas áreas de la administración pública de los sectores sociales, por otro lado abre nuevas preguntas. Las mismas se refieren a la mayor influencia que estos organismos adquieren en la definición de las políticas internas, la sostenibilidad de las mejoras logradas, y sus efectos sobre otras áreas de la administración que quedan rezagadas en su modernización. 

Descentralización y participación 

Luego de una década en la que ha habido muy pocos avances sobre este tema, el anuncio presidencial del traspaso de los servicios de salud y educación a las municipalidades ha cambiado el panorama. Dado lo poco que se conoce de las decisiones gubernamentales al respecto, y puesto que se trata de cuestiones que se van a hacer realidad en el año 2000, restringiremos nuestro análisis a las experiencias realmente existentes en esta década.

 Tres elementos serán sujeto de análisis: los gobiernos regionales, los Comités Locales de Administración en Salud (CLAS) y los Núcleos Ejecutores de FONCODES. Los gobiernos regionales, dirigidos por lo Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), no han sido instancias descentralizadas de gobierno que hayan desarrollado una adecuación de los servicios estatales a las realidades regionales, sino que se han mantenido básicamente como entidades administrativas desconcentradas. Dos ejemplos de funciones que deberían cumplir pero que no han realizado son la adecuación de la currícula a la realidad regional, y el desarrollo de programas de salud adecuados a los problemas de salud y realidades geográficas y culturales de su región. En muchos casos, además, su dependencia administrativa del Ministerio de la Presidencia, y no de los ministerios sectoriales, ha generado problemas de coordinación. 

Las experiencias más innovadoras han sido los CLAS y FONCODES. Ambas se desarrollan a un nivel de comunidad muy pequeño, sin relacionarse con las instancias de gobierno local y regional existentes. En el caso de los CLAS, se trata de un sistema mediante el cual los centros y puestos de salud son administrados por un Comité conformado por el médico jefe, tres representantes de la comunidad nombrados por el gobierno y otros tres representantes de la comunidad elegidos por ésta. El Ministerio de Salud les transfiere fondos10 de acuerdo a un convenio que incluye el compromiso de cumplir un Plan Local de Salud, y el CLAS tiene autonomía en el uso de esos fondos, incluyendo la contratación de personal. A pesar de las limitaciones en la representación comunal, diversas evaluaciones (Cortez, 1998; Altobelli, 1998) muestran un efecto positivo de los CLAS sobre la eficiencia, equidad y calidad. Sin embargo, luego de más de cinco años de experiencia, los CLAS cubren a menos de una décima parte de los establecimientos de primer nivel de atención en salud, y no ha existido un sistema de seguimiento y apoyo a ellos, lo que revela las resistencias a ampliar este esquema en el Ministerio de Salud (Banco Mundial, 1999[c]). 

Los principales problemas de este esquema de los CLAS son: i) se pierden economías de escala que existen naturalmente en los servicios de salud, incluso a nivel de atención primaria, así como en la administración de los recursos; ii) se pierden posibilidades de mayor coordinación con otros sectores sociales, como educación, iii) se limitan las posibilidades de una atención más integral que refiera a los pacientes hacia y desde establecimientos que pueden prestar servicios de mayor complejidad. 

Por su parte, la experiencia de FONCODES consiste en financiar a comunidades para que éstas ejecuten los proyectos que han solicitado, dentro de un menú de posibilidades establecido. En principio, las propias comunidades nombran a su Núcleo Ejecutor, escogen el proyecto de su preferencia, contratan al proyectista, contratan al inspector –que hace las veces de un jefe de obra-, contratan a los trabajadores, y compran los materiales requeridos. En la realidad, muchos de estos procesos están fuertemente influidos por profesionales que tienen una mayor o menor vinculación con FONCODES.

 Las evaluaciones realizadas, sin embargo, muestran que los principales problemas de FONCODES no se encuentran en una baja apropiación de la comunidad de los proyectos, sino más bien en la insuficiencia de los sistemas de apoyo que permitan: 

i) que los proyectos se enmarquen y sirvan a un proceso de desarrollo de la comunidad y región11; 

ii) que las obras sean técnicamente bien realizadas, problema particularmente serio en las obras de saneamiento que han sido privilegiadas en el último lustro, 

iii) que cuenten con la capacitación y los elementos complementarios para su máximo impacto sobre las condiciones de vida (vg.: que el agua de riego sea bien usada, que la población use adecuadamente el agua potable para su higiene, etc); 

iv) que las obras sean sostenibles, contando con el mantenimiento adecuado. 

La gran ventaja de FONCODES ha sido: llegar a centros rurales poblados muy alejados, muchos de los cuales nunca antes habían sido alcanzados por el estado; focalizar adecuadamente sus inversiones; y realizar las inversiones sociales de manera ágil y rápida. 

Los problemas comunes a ambas experiencias se refieren a las limitaciones de una estrategia participativa que se restringe al nivel comunal y a su sector, y a la ausencia de sistemas de apoyo que promuevan las capacidades locales para un mejor aprovechamiento y sostenibilidad de los proyectos. 

El problema laboral en salud y educación 

Uno de los temas que no han sido abordados adecuadamente en esta década ha sido el de la gestión de recursos humanos en los sectores de salud y educación, entendiendo por ello la formación, selección, contratación, remuneración y promoción de los trabajadores, técnicos y profesionales. Es interesante notar que, además de lo que puede considerarse como política laboral en una empresa privada ú otros sectores económicos, estamos incluyendo también la formación de recursos humanos, dado que es una tarea principalmente a cargo de institutos y universidades estatales, y que el principal demandante de mano de obra en estos sectores es el propio estado. 

Los cambios en la década de los ‘90 se han reducido a: 

i) establecer un sistema de contratación paralelo para los nuevos trabajadores mediante contratos a plazo fijo (educación) o contratos de servicios no personales (Programa Salud Básica para Todos); 

ii) en educación, establecer un mecanismo de concurso para los nuevos contratos; 

iii) en salud, bajo el PSBPT, establecer pagos diferenciados con remuneraciones sustancialmente más altas para zonas rurales y de frontera. Paralelamente se ha mantenido un nivel de sueldos bastante bajo tanto en comparación con décadas anteriores como con otros países latinoamericanos, que es el principal factor que ha permitido que el gasto público en estos sectores se mantenga reducido. 

El nuevo sistema de contratación de personal ha generado un régimen dual, con los elementos de inequidad y de conflicto que ello implica12. El antiguo mantiene todos los vicios de un sistema donde hay estabilidad prácticamente absoluta, y donde además el hecho de que los cargos directivos sean nombrados entre los mismos profesionales y con alta rotación entre ellos, hace que se conformen grupos cerrados donde nadie está dispuesto a enfrentarse a la mediocridad y la corrupción. El nuevo no ha logrado superar estas deficiencias, entre otras cosas debido a que la permanencia en el puesto o el ascenso no están vinculados al desempeño; no existe ningún sistema para medir ni siquiera los aspectos más elementales del desempeño del trabajo, como la asistencia o el cumplimiento del horario, o mantener un archivo con la historia laboral de los trabajadores. El asunto llega a tal extremo que recién en estos momentos el Ministerio de Educación está desarrollando un esfuerzo para ordenar y estandarizar sus planillas. 

Por otro lado, se observan elementos contradictorios con otras políticas: por ejemplo, muchos médicos y trabajadores de salud carecen de seguro social de salud debido a que son contratados como “servicios no personales” (a pesar de que evidentemente se trata de personal dependiente). Así, el Ministerio de Salud da el ejemplo de cómo evadir las obligaciones de la seguridad social, y desalienta el cumplimiento de esta obligación.

 Tampoco ha habido un aprendizaje cruzado. Educación ha establecido un sistema de contratación por exámenes que constituye un avance pero no es imitado por Salud, mientras que en esta área se pagan bonificaciones en zonas rurales que no han sido replicadas por educación. 

Otro problema se refiere a la formación del personal especializado para la prestación de estos servicios: maestros, médicos, enfermeras, y otros profesionales y técnicos de la salud. En este terreno se observa simultáneamente una explosión en la cantidad de personas formadas y en formación, un problema serio de calidad de esa formación con relación a los cánones previos, y una inadecuación de esa formación a la realidad de las zonas rurales donde esos profesionales deberían ser destinados mayormente, debido a que es donde la cobertura aún debe ampliarse. Esto sucede tanto en educación como en salud, pero sólo en este último caso se ha dictado una ley para controlar dicho fenómeno, posiblemente por la mayor preocupación por la calidad y la exclusividad en el servicio que tienen los médicos. 

Servicios básicos en áreas rurales 

Uno de los problemas persistentes en cuanto a los servicios básicos en el Perú es el referido al acceso a los mismos en las áreas rurales13. Luego de décadas  de expansión, la educación primaria y la salud básica han logrado llegar a la mayoría de las áreas rurales. Persisten, sin embargo, problemas en: i) la expansión de estos servicios básicos en áreas rurales de población dispersa, particularmente en algunas provincias de la sierra y la selva; ii) la expansión de la educación secundaria y superior, y la salud de mediana y alta complejidad, en la mayoría de las áreas rurales. 

Estos problemas no son exclusivos de la educación y la salud. Otros servicios, como los de saneamiento y electricidad, enfrentan problemas similares a los señalados. 

Estos problemas se deben a: 

i) las economías de escala existentes en estos servicios y la necesidad no cubierta de que funcionen en red, es decir, en sistemas que integran distintos niveles y servicios, así como del uso de nuevas tecnologías para hacerlos llegar a poblaciones aisladas; 

ii) la existencia de economías de aglomeramiento, mediante las cuales estos servicios muestran economías en su funcionamiento conjunto, particularmente en cuanto a la administración de los mismos; 

iii) realidades culturales propias de las zonas rurales, que demandan una adecuación de los servicios que no ha sido producida en forma generalizada (Vg. educación bilingüe, partos). 

Existen experiencias valiosas en estos campos. En educación bilingüe, con las escuelas de frontera, con las brigadas itinerantes de salud, los hogares maternos, y el trabajo con parteras y promotores de salud. Sin embargo, estas experiencias aún no pasan de ser experiencias piloto, y su generalización es difícil dada la heterogeneidad de la realidad geográfica y social del Perú rural. 

A modo de conclusión 

La política económica neoliberal no ha logrado generar empleo e ingresos al ritmo necesario para reducir significativamente la pobreza por ingresos en el Perú, y ha puesto límites reducidos al gasto social. La relación entre la estructura sectorial de crecimiento y el escaso dinamismo en la demanda de trabajo parecen ser los determinantes principales de este resultado. 

En relación a las políticas de educación y de salud, las llamadas reformas de segunda generación han sido implantadas de manera incompleta, y a juzgar por los antecedentes de la reforma en el sistema previsional, no resuelven los problemas de falta de acceso ni de eficiencia. La introducción de mecanismos de mercado sin una regulación adecuada en ámbitos en los cuales existen severos problemas de información incompleta y falta de acceso de amplios sectores sociales por distancias geográficas y deficiencias de ingresos, no son suficientes, y pueden representar un retroceso antes que un avance hacia los objetivos de lograr una cobertura universal de estos servicios básicos. 

La actuación directa del estado, que ha seguido siendo preponderante en salud y educación, ha logrado un aumento de la cobertura en salud y ha otorgado textos y elementos complementarios en educación, pero no ha logrado mejorar sustancialmente la calidad de los servicios. Las limitaciones presupuestarias han jugado un rol fundamental en hacer que el aumento de cobertura haya sido logrado a costa de la calidad, siendo el vínculo entre ambos la contención salarial y la política laboral. Así, la limitación del gasto público ha llevado a que se mantengan remuneraciones reducidas, que abonan la baja calidad de los servicios en sectores como los analizados, en los que el recurso humano es fundamental. 

Adicionalmente a estas limitaciones presupuestarias, la apuesta por reformas estructurales ha llevado a dejar de lado otras políticas, como la descentralización de los servicios, la introducción de nuevas relaciones laborales que consideren incentivos al desempeño, y el desarrollo de programas adecuados a la realidad rural, que podrían haber tenido un efecto importante sobre la cobertura y calidad de los servicios. Estos elementos constituyen los principales elementos que configuran la agenda pendiente a resolver en la siguiente década.

Bibliografía 

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Banco Interamericano de Desarrollo 1996 Progreso Económico y Social en América Latina 1996. Cómo organizar con éxito los servicios sociales (Washington DC). 

Banco Mundial 1999[a] Poverty and social developments in Peru, 1994-97 (Washington DC). 

Banco Mundial 1999[b] Estudio sectorial sobre financiamiento educativo y educación rural en el Perú (Washington DC). 

Banco Mundial 1999[c] P e ru: Improving health care for the poor ( Washington DC). 

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Cortez, Rafael 1998 Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los CLAS (Lima: Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico). 

Dubois, Fritz y Nelson, Shack 1999 “Balance y perspectivas en la lucha contra la pobreza en el Perú 1995-2000”, en Diálogo sobre experiencias y retos en la lucha contra la pobreza (Lima: Banco Mundial-Comisión Europea-Presidencia del Consejo de Ministros-USAID). 

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Petretra, Margarita y Luis Cordero 1999 “El aseguramiento público en salud: factores que intervienen en la elección del proveedor”, en R. Webb y M. Ve ntocilla P o b reza y Economía Social (Instituto Cuánto-UNICEF, Lima). 

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P R O PAL-GTZ 1999 Análisis de la línea de base de Huancavelica ( P R O PA L - GTZ, Lima). 

Rojas, Jorge 1998 La rentabilidad del Sistema Privado de Pensiones en el Perú: 1993-1997. Documento de Trabajo del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima) N° 160.

Notas

1 Existen diversas estimaciones y fuentes al respecto (Escobal y Torero, 1998; Instituto Cuánto, 1994 y 1997; Banco Mundial, 1999[a]), las cuales no carecen de problemas metodológicos; en particular, no existen una serie oficial ni ningún cálculo bajo una metodología que permita una comparación de la pobreza en la década. Un aspecto de particular importancia es que no se considera que el progreso social eleva naturalmente los estándares de vida que consideramos como los mínimos aceptables. 

2 Los datos de gasto social, sin embargo, son poco transparentes, habiendo el gobierno variado continuamente en cuanto a qué rubros del presupuesto se consideran gasto social. 

3 Por rentabilidad neta se entiende la rentabilidad de los fondos, descontando los costos de las comisiones que cobran las AFP. 

4 La ley promueve que las AFPmantengan su cartera con una rentabilidad similar a la del promedio, dado que se penaliza económicamente a la que tiene una rentabilidad mucho menor al mismo. Si todas las AFP obtienen una rentabilidad baja o negativa, sin embargo, no hay penalidad. 

5 Es imposible para los asegurados conocer cuál AFPofrece la mejor combinación rentabilidad - riesgo. 

6 A fin de enfrentar este problema, EsSalud está probando nuevos esquemas de seguro para determinados grupos de la población, como el seguro universitario y el seguro para pescadores artesanales. 

7 El Sistema Privado de Pensiones también tiene un componente orientado a la seguridad frente a la invalidez y sobrevivencia (viudos/as y huérfanas/os). 

8 FONCODES es la sigla del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social, nombre del fondo de inversión social peruano. 

9 Prácticamente el único ejemplo de un programa novedoso sin financiamiento externo importante ha sido el del Programa Salud Básica para Todos. En un inicio fue parte de un Programa de Mejoramiento del Gasto Social Básico (originalmente llamado de Focalización del Gasto Social) que operaba en varios sectores, pero fue en salud donde llegó a operar con efectos significativos. 

10 Aunque se mantienen el personal nombrado y la entrega de insumos por parte de los programas nacionales de salud, elementos que siguen dependiendo de la estructura del MINSA. 

11 Algunos intentos realizados por sugerencia de la cooperación internacional (Predes, Profines) para enmarcar esta estrategia dentro de planes distritales o provinciales concertados, han terminado desmantelados por resistencias políticas del gobierno, que siente que pierde control sobre el proceso. 

12 Sin embargo, la existencia de derechos adquiridos y de sindicatos fuertes hace difícil pensar en la posibilidad de introducir reformas sustanciales en el régimen laboral de otra manera en estos sectores. 

13 Este problema es parte del problema de la escasa presencia del estado en áreas rurales.

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