Desastres y desigualdad en una crisis prolongada Hacia sistemas de protección social universales, integrales, resilientes y sostenibles en América Latina y el Caribe
Cuarta Reunión de la
Conferencia Regional
sobre Desarrollo Social
de América Latina y el Caribe
Reunión virtual, 26 a 28 de octubre 2021
En las últimas décadas se han incrementado la frecuencia y la capacidad destructiva de los desastres, independientemente de su origen o velocidad de desenlace. América Latina y el Caribe es una región altamente expuesta. Nos visitan huracanes devastadores que azotan las islas del Caribe y las costas de Centroamérica y América del Norte, al tiempo que vivimos sequías prolongadas en vastas áreas geográficas del Corredor Seco Centroamericano y el Cono Sur que ponen en jaque los sistemas alimentarios y la provisión segura de agua potable para las comunidades, generando nuevos conflictos por el control de este elemento vital y el acceso a él. Paradójicamente, vemos con mayor frecuencia cómo lluvias torrenciales azotan fuera de temporada zonas que no se encuentran preparadas, causando pérdidas y daños significativos. De esta manera, estos fenómenos se están convirtiendo en un elemento estructural que, cada vez más, exige políticas públicas de gestión del riesgo, en general, y de protección social, en particular.
El cambio climático originado por el ser humano desempeña un papel innegable en gran parte de estos fenómenos. En su informe más reciente, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) alerta de que las tendencias al alza de las temperaturas globales son un hecho y ya no hay posibilidad de retornar a la situación anterior. La última ventana de oportunidad es lograr que dicha alza sea solamente de 1,5 grados centígrados para que a fines de este siglo no se llegue a los peores escenarios de las simulaciones previstas.
Nadie está exento de sufrir los embates de un desastre, y la mejor prueba de ello es la crisis sanitaria, social y económica que ha provocado la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19). Este desastre de origen biológico ha llevado a los países a tomar medidas de emergencia que han provocado un profundo impacto en las economías nacionales, los mercados laborales y el bienestar general de la población. América Latina y el Caribe ha sido la región más afectada; a octubre de 2021 registraba el 18,5% de los contagios y el 30,3% de las muertes en el mundo, pese a que su población representa solo el 8,4% del total mundial.
Esto ha tenido un impacto desgarrador en las economías latinoamericanas y caribeñas. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha estimado que en 2020 la caída del PIB fue del 6,8%, mientras que el impacto social puede resumirse en una masiva salida de las mujeres del mercado de trabajo, un aumento de 22 millones de personas en situación de pobreza (hasta un total de 209 millones, el 33,7% de la población de América Latina) y un incremento del coeficiente de Gini del 2,9%. En términos concretos, hoy la región es más desigual, hay una mayor cantidad de personas en situación de pobreza y las mujeres han resultado las principales afectadas por la salida sin retorno del mercado laboral, entre otros motivos, por su dedicación a labores de cuidado no remunerado.
Los impactos sociales de los desastres acrecientan aún más las pérdidas económicas. Por ello, para enfrentar los desastres —ya estén directamente relacionados con el cambio climático o no— se necesita una gobernanza que aplique una gestión del riesgo multisectorial y no restringida a las agencias nacionales de respuesta ante emergencias.
En este contexto de crecientes cambios, la gestión del riesgo de desastres debe incluir la generación de capacidades de respuesta y de adaptabilidad en las diferentes etapas de desenlace de estos fenómenos, con el objetivo de articular las políticas permanentes y de emergencia en los distintos sectores y niveles de gobierno. La gestión del riesgo de desastres requiere también un componente de protección social, de manera complementaria a la adaptación de los procesos productivos y de la infraestructura pública y privada, la protección de los ecosistemas, el ordenamiento territorial y un financiamiento sostenible.
Los Ministerios de Desarrollo Social desempeñan un papel central a la hora de viabilizar la mitigación del riesgo, la contención de los impactos y una recuperación transformadora de las crisis ocasionadas por los desastres. Su ubicación es estratégica para promover la resiliencia social e institucional de los sistemas de protección social y así hacer frente a riesgos presentes y futuros. La promoción de resiliencia social, mediante el fortalecimiento de las capacidades de prevención, adaptación y respuesta —especialmente en el caso de los hogares de mayor vulnerabilidad—, es clave en la consecución de este objetivo. Por su parte, la resiliencia institucional implica fortalecer las capacidades públicas para atender de manera integral y articulada los requerimientos de corto, mediano y largo plazo, así como contar con instituciones fundadas en marcos legales y con modelos de gestión a la altura de una política pública de calidad: efectiva, eficiente, sostenible y transparente.
Así, las funciones de la protección social ante los desastres y el rol institucional de los Ministerios de Desarrollo Social son fundamentales para lograr una recuperación transformadora de la actual crisis provocada por la pandemia de COVID-19 y poder alcanzar una senda del desarrollo sostenible.
En la Tercera Reunión de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe los países aprobaron la Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo, que contempla una serie de ejes y líneas de acción que implementar para avanzar en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la región. En lo referente a los desastres, destacan dos líneas de acción claras que sirven de base para el trabajo aquí presentado: por un lado, “fortalecer sistemas de protección social integrales y universales y que, en su diseño y operación y en el de sus políticas y modelos de intervención, consideren transversalmente los enfoques de derechos, de género, étnico y racial, de ciclo de vida, territorial y de discapacidad”, y, por el otro, “contribuir a aumentar la capacidad de respuesta de las instituciones públicas y la resiliencia de las poblaciones afectadas por crisis humanitarias y desastres, especialmente las que se encuentran en situación de pobreza, teniendo en cuenta, además, la mayor vulnerabilidad y limitada capacidad de respuesta de la población infantil, las mujeres, las personas mayores y la población con discapacidad a las secuelas negativas durante y después de estas crisis”. El presente documento, además, hace especial hincapié en la función que corresponde a los Ministerios y Secretarías de Desarrollo Social y entidades equivalentes.
La pandemia de COVID-19 ha hecho que dichos planteamientos sean hoy aún más pertinentes. De este modo, la crisis provocada brinda la posibilidad de dar un renovado impulso al avance y la transformación de nuestra realidad en pos del desarrollo sostenible. Los análisis y planteamientos de este documento de posición son una invitación a los Gobiernos de la región a adoptar las reformas institucionales requeridas para establecer sistemas de protección social universales, integrales, sostenibles y resilientes, de manera articulada con los sistemas de gestión de desastres, a fin de contar con políticas adecuadas de preparación para futuros eventos extremos y apoyar una recuperación rápida, duradera y sostenible.
Más allá de los desafíos técnicos y organizacionales que suponen las propuestas aquí presentadas, estas llaman también a asumir, con voluntad política, decisiones que permitan avanzar en espacios de inclusión y cohesión social, hacia nuevos pactos sociales y fiscales que posibiliten estos avances y apoyen una mejor democracia en la región, con participación e igualdad.
Nuestra sociedad está traspasando los límites planetarios. La crisis actual es un llamado de atención de nuestro planeta y un llamado a la acción de nuestras políticas, para una recuperación transformadora que sitúe la igualdad en el centro y avance hacia un desarrollo sostenible, sin dejar a nadie atrás.
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL)
INTRODUCCIÓN
La pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha provocado un impacto sin precedentes en América Latina y el Caribe. Lo que comenzó como una crisis sanitaria se ha transformado en la peor crisis económica y social de los últimos 100 años, y ha dejado en evidencia las graves brechas estructurales del modelo de desarrollo de la región. Esta catástrofe sanitaria ha repercutido en ámbitos tan variados como la producción, el crecimiento económico, el trabajo, el transporte, la educación, la vivienda y la salud mental. Se trata de una crisis que abarca a todo el mundo y cuyas consecuencias han llegado para quedarse, con el desafío de tener que aprender a convivir con ellas y prepararnos para eventuales nuevas epidemias en los próximos años. No obstante, también ha generado oportunidades para salir fortalecidos en materia de cohesión social, mediante la conformación de nuevos pactos sociales y fiscales que permitan dar un gran impulso para la sostenibilidad y avanzar hacia un nuevo modelo de desarrollo en línea con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2020a).
A octubre de 2021 se cuentan entre los impactos del COVID-19 en la región cerca de 43 millones de personas contagiadas; 1,4 millones de muertes acumuladas (OMS, 2021); una contracción del 6,8% del producto interno bruto (PIB) en 2020; un crecimiento de la tasa de desocupación de 3,4 puntos porcentuales; un incremento de 3,2 puntos porcentuales en la proporción de la población en situación de pobreza; el aumento de la inseguridad alimentaria; la pérdida de procesos educativos, y la deserción escolar (CEPAL, 2020a y 2021). La crisis ha puesto de manifiesto las características que presenta la matriz de la desigualdad en la región y ha exacerbado las diferencias en materia de ingresos, ejercicio de derechos y bienestar en nuestros países (CEPAL, 2020a).
Así, la pandemia ha revelado con mayor claridad las fracturas existentes en las sociedades de América Latina y el Caribe y la vulnerabilidad de la mayor parte de su población. La respuesta a la crisis debe corregir estas fracturas y promover sociedades más igualitarias y resilientes. La magnitud y la profundidad de los desafíos requieren mayores esfuerzos para avanzar en una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad.
La crisis del COVID-19 ha evidenciado, además, las debilidades e insuficiencias de los sistemas de protección social en la región, caracterizados por el acceso desigual y la segmentación de las prestaciones, con baja cobertura del componente contributivo (en 2019, solo el 47,2% de las personas ocupadas estaban afiliadas o cotizaban a un sistema de pensiones) y limitaciones al componente no contributivo, que se centra principalmente en la mitigación de la pobreza extrema (en 2019, la cobertura de las transferencias condicionadas fue de un 18,5% de la población de la región) (CEPAL, 2021a). Así, la pandemia representa una oportunidad para impulsar una nueva generación de políticas de protección social que respondan a los desafíos —tanto existentes como emergentes— que enfrentan nuestras sociedades en materia de bienestar y derechos sociales.
Este desastre de origen biológico surgió en un momento de importantes cambios: algunos de alcance mundial, como el cambio climático y la revolución tecnológica, y otros de carácter regional o subregional, como las migraciones y las transiciones demográfica, epidemiológica y nutricional (CEPAL, 2019). De esta manera, se han acelerado importantes procesos en materia de desarrollo y uso de tecnologías, ampliando las posibilidades del comercio digital, el teletrabajo, la teleeducación y la telemedicina o, por otro lado, la producción de vacunas y nuevas herramientas para la política pública y la gestión de la protección social (CEPAL, 2020a). En el ámbito de la migración se han producido ajustes mixtos: en algunos casos esta ha disminuido o ha habido una tendencia al retorno, pero en otros se ha mantenido o recrudecido, como es el caso de la nueva ola migratoria de niños, niñas y adolescentes no acompañados observada durante 2021 y el aumento de las solicitudes de asilo en México (CEPAL, 2020b). Otros procesos, como el cambio climático y sus consecuencias, han visto cómo su notoriedad pública resultaba parcialmente opacada por la emergencia de la pandemia, pero no por ello se han detenido o reducido, sino que su incidencia ha aumentado y han continuado intensificando los desastres con efectos en los ecosistemas y en la biodiversidad (Weiskopf y otros, 2020).
América Latina y el Caribe, al igual que otras regiones del mundo, ha experimentado un aumento sostenido de la frecuencia de desastres, ya sean de origen hidrológico, meteorológico, geofísico, climatológico o biológico (CEPAL, 2014; Bello, Bustamante y Pizarro, 2020). Es más, en algunos casos el incremento de su frecuencia e intensidad ha provocado crisis sociales, económicas y medioambientales prolongadas, que atentan contra la posibilidad de recuperación y la viabilidad de avanzar en la senda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (CEPAL, 2020a).
Es particularmente preocupante la situación de crisis permanente que vive hoy el Caribe, integrado mayormente por pequeños Estados insulares en desarrollo, donde los recurrentes impactos de huracanes, la contaminación de sus aguas, la sequía y las erupciones volcánicas, junto con su elevado endeudamiento, tienen consecuencias significtivas en la infraestructura y la calidad de vida. A los particulares desafíos de esta subregión, relacionados con su vulnerabilidad y exposición a los efectos del cambio climático y el aumento del nivel del mar, se suma que la mayoría de las economías del Caribe son frágiles, dependen altamente del turismo y los servicios conexos. Como resultado, hay una significativa exposición al riesgo que afecta el crecimiento económico y las oportunidades de empleo, como pudo verse durante la pandemia.
Según la información contenida en la base de datos internacional sobre desastres The International Disaster Database (EM-DAT) recopilada por el Centro de Investigaciones sobre la Epidemiología de los Desastres (CRED) de la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica), entre 1960 y 2020 ocurrieron aproximadamente 3.570 desastres en América Latina y el Caribe. Se estima que en ellos fallecieron alrededor de 573.000 personas y 321 millones de personas resultaron afectadas. En el mismo período, se han estimado unos daños económicos de casi 328.000 millones de dólares (CRED, 2021, citado en Cecchini, Holz y Robles, 2021). Por ejemplo, según estimaciones específicas de algunos de estos fenómenos el impacto económico en Guatemala debido al paso de los huracanes Eta y Iota sería equivalente al 0,95% del PIB de 2019 (Bello y Peralta, 2021).
El Caribe está particularmente expuesto a amenazas relacionadas con el cambio climático o inducidas por este, y los desastres impactan de forma significativa en las economías nacionales. En el período 2000-2019, nueve de los diez países o territorios del mundo que mayores impactos sufrieron en términos macroeconómicos pertenecían a la subregión caribeña. Un solo fenómeno puede provocar daños y perdidas que implican el descarrilamiento completo de la trayectoria económica de un país, como fue el caso del huracán María en Dominica en 2017, con un impacto equivalente al 226% del PIB (UNDRR/CRED, 2019). La situación en Haití es particularmente preocupante debido a la recurrencia y la diversidad de los desastres, que presentan desafíos insitucionales importantes y constituyen un llamamiento a la acción en la región.
Estos eventos generadores de desastres y crisis agudizan las desigualdades, pues los hogares de menores recursos tienen una mayor vulnerabilidad (al estar más expuestos a riesgos y tener una menor capacidad autónoma de protección frente a sus impactos y de recuperación de los activos), lo que contrasta con el hecho de que son los que menos contribuyen a las emisiones de gases de efecto invernadero. En estos grupos se incluyen quienes viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema (un 33,7% en 2020), pero también los sectores de ingresos bajos no pobres (un 26,6% en 2020) y de ingresos medios (un 41,2% en 2020), con una capacidad limitada para hacer frente a desastres de gran magnitud y sin acceso a sistemas de protección social. La pandemia de COVID-19 ha resaltado esta situación de manera particularmente clara en la región: ante la proporción de la población que ha requerido apoyo por parte de los gobiernos, y a pesar de las políticas de emergencia implementadas, el impacto de las restricciones de movilidad en materia económica y laboral ha llevado a 21 millones de personas a caer en la pobreza (CEPAL, 2021b) y ha acrecentado la vulnerabilidad de los sectores medios, limitando su capacidad para recuperarse de manera sostenible.
La creciente recurrencia e intensidad de los desastres y la multidimensionalidad de sus impactos en la región han agudizado la necesidad de avanzar, no sin dificultades, hacia un enfoque integral que no solo haga frente a los desastres, sino que también destaque el papel de la prevención. Para ello, en las últimas dos décadas se han elaborado propuestas que han puesto sobre la mesa la importancia de los sistemas de protección social para enfrentar las emergencias ocasionadas por los desastres. Así, han surgido enfoques como la gestión del riesgo de desastres, la protección social reactiva (o responsiva) a las emergencias (OPM, 2015; Beazley, Solórzano y Barca, 2019) o la protección social adaptativa (Davies y otros, 2009; Bowen y otros, 2020), que han adoptado diversas formas en la política pública y la cooperación internacional. Los impactos sociales generados por los desastres muestran que en este ámbito queda un importante camino por recorrer en la región, y que la propia crisis del COVID-19 puede constituir una oportunidad para hacer un giro sustantivo que vincule la protección con un enfoque de recuperación transformadora, que no solo contenga y mitigue los impactos, sino que también fortalezca a la población para tomar parte en los nuevos desafíos y oportunidades, con doble inclusión (laboral y social), como requiere el desarrollo sostenible.
La Agenda 2030 tiene hoy más vigencia que nunca. Frente a los profundos impactos de la crisis, habrá que redoblar los esfuerzos para alcanzar los ODS y enfrentar la desigualdad, que representa una de las principales barreras para su consecución en la región. El aumento de la desigualdad ha sido uno de los principales factores tras las crecientes tensiones sociales y políticas que se han registrado en el último tiempo.
Actualmente, la región se encuentra en un momento crítico y de gran incertidumbre; está sufriendo importantes y recurrentes impactos de desastres y las crisis provocadas por ellos, pero a la vez existe una creciente convicción de la relevancia de hacerles frente de manera sostenible y colaborativa, lo que posibilita pensar en desarrollar avances significativos en materia de protección social y gestión de desastres que permitan fortalecer una doble resiliencia.
Como se destaca en el presente documento, para lograr una recuperación transformadora con igualdad que encare el desafío aprovechando las oportunidades se requerirán decisiones de política pública en materia de protección social que permitan asegurar ingresos para alcanzar niveles básicos de bienestar, con seguridad alimentaria y nutricional y acceso a educación y salud para toda la población. Asimismo, será necesario garantizar el acceso a servicios básicos de calidad (agua, saneamiento, electricidad e Internet) y contar con propuestas innovadoras en materia de inversión para universalizar los cuidados y la vivienda digna, con inclusión social y trabajo decente. Todas estas iniciativas, de tratarse de manera integral como aquí se propone, permiten avanzar en la consecución de la dimensión social de la Agenda 2030 y producen importantes sinergias con el crecimiento económico y el cuidado del medioambiente. Para ello es preciso que la región continúe los esfuerzos hacia una institucionalidad social robusta, un financiamiento sostenible, la integración regional y el multilateralismo.
El trabajo analítico y las deliberaciones y acuerdos que los países han desarrollado en el marco de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe la han posicionado como un espacio clave para dar este salto. Asimismo, la Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo aprobada en la Tercera Reunión de la Conferencia en la Ciudad de México en 2019 ofrece un marco propicio para alcanzar pactos sociales y fiscales que posibiliten caminar hacia Estados de bienestar con sistemas de protección social universales, integrales, sostenibles y resilientes, en los que la prevención, contención y mitigación del impacto de los desastres ocupe un lugar central, sumado a un enfoque de recuperación transformadora, alineándose así con el objetivo de fortalecer una política pública que permita avanzar en la dimensión social de los ODS.
Entre las líneas de acción del eje 1 de la Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo se incluye “Contribuir a aumentar la capacidad de respuesta de las instituciones públicas y la resiliencia de las poblaciones afectadas por crisis humanitarias y desastres, especialmente las que se encuentran en situación de pobreza, teniendo en cuenta, además, la mayor vulnerabilidad y limitada capacidad de respuesta de la población infantil, las mujeres, las personas mayores y la población con discapacidad a las secuelas negativas durante y después de estas crisis” (CEPAL, 2020c).
En el presente documento se procura ahondar en estos aspectos, y se discuten diversas alternativas para implementar algunas de las líneas de acción de la Agenda Regional asociadas al rol que ha de cumplir la protección social para hacer frente a los desastres, con un enfoque orientado hacia una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad. En el primer capítulo se presenta un análisis sobre la matriz de la desigualdad social y la Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo en el contexto de la pandemia de COVID-19, los nuevos datos empíricos surgidos sobre la vulnerabilidad de la población y la forma en que los distintos ejes de la desigualdad han influido en los efectos directos e indirectos de la pandemia en la región, con una mirada especial hacia la situación de los estratos de ingresos medianos.
En el segundo capítulo se presenta una visión de conjunto de las respuestas de los Gobiernos de la región ante la pandemia y cómo han gestionado sus sistemas de protección social para hacer frente a una emergencia que se ha transformado en una crisis prolongada. Se destacan así los desafíos acometidos, las innovaciones generadas y los aprendizajes surgidos en estos últimos dos años, para terminar con un conjunto de conclusiones y recomendaciones en el ámbito de la protección social no contributiva.
En el tercer capítulo se muestra un panorama de la situación de crisis que vive el Caribe con relación a los desastres. En este marco, se destacan vulnerabilidades propias de esta subregión marcada por los huracanes, las sequías y las erupciones volcánicas y terremotos, además de una situación fiscal compleja debido a su endeudamiento. A ello se contrapone el espacio que han tomado la política pública, la institucionalidad desarrollada en los países y la cooperación regional para enfrentar dichas vulnerabilidades.
En el cuarto capítulo se plantea una discusión conceptual sobre los diversos tipos de desastres, las características de su evolución e impactos y los desafíos o requerimientos que estos imponen a la política pública, en general, y a la protección social, en particular. Posteriormente, se complementa con una propuesta de enfoque para la consideración de los desastres en los sistemas de protección social que contenga los principios de universalidad, integralidad, sostenibilidad, doble resiliencia y recuperación transformadora. Esto se vincula, a su vez, con las oportunidades y desafíos que se han de enfrentar para dar un gran impulso para la sostenibilidad en la dimensión social.
El quinto y último capítulo se enfoca en las propuestas para avanzar en materia de protección social y desastres y propiciar la inclusión, la igualdad y la sostenibilidad, a partir de las líneas de acción de la Agenda Regional de Desarrollo Social Inclusivo (CEPAL, 2020c) y destacando acciones específicas que puedan implementarse o promoverse desde los Ministerios y Secretarías de Desarrollo Social para prevenir y mitigar el daño de los desastres y ampliar la resiliencia institucional y de la población, con el objetivo de lograr una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad. Se cierra el capítulo destacando la oportunidad que ofrece la crisis para avanzar hacia nuevos contratos sociales y nuevos pactos fiscales que permitan concretar la sostenibilidad financiera de la protección social y construir un Estado de bienestar con sistemas de protección social universales, integrales, sostenibles y doblemente resilientes ante los desastres.
Bibliografía
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Bello, O., A. Bustamante y P. Pizarro (2020), “Planificación para la reducción del riesgo de desastres en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2020/108), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Bowen, T. y otros (2020), Adaptive Social Protection: Building Resilience to Shocks, International Development in Focus, Washington, D.C., Banco Mundial.
Cecchini, S., R. Holz y C. Robles (2021), “Los sistemas de protección social ante desastres”, Gestión e institucionalidad de las políticas sociales para la igualdad en América Latina y el Caribe. Caja de herramientas, Cecchini, S., R. Holz y H. Soto de la Rosa (coords.) Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en prensa.
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